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关于加快推进我市产城融合发展的思考和建议

发布:市人大办公室管理员16-11-28阅读:4065

   作为全省唯一的产城融合试点城市,常州承担着为产城融合综合改革试点试验的重任,而溧阳作为常州唯一的下辖市,也必须展现出探路产城融合的溧阳担当。为此,市人大常委会组成课题组,通过听取汇报、专题座谈、实地视察、收集相关资料等形式进行了专题调研和深入思考,并赴新北区、无锡等地学习考察。现将相关情况报告如下:
    一、加快推进我市产城融合发展的背景
   产城融合是我国在转型升级的背景下提出的产业与城市新型发展思路,要求产业与城市功能融合、空间整合。以城市为基础,承载产业空间和发展产业经济;以产业为保障,驱动城市更新和完善服务配套,以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。
   在不进则退、慢进亦退的区域发展竞争格局中,面对标兵渐远和追兵将至的逼人态势,产城融合,应被视为溧阳提速发展、奋力赶超的重大战略机遇,通过“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体”的发展路径,有效促进人口和要素在城乡间的优化配置,达到人、产、城“三者共进”,生态、生活、生产“三生共融”的良好格局,把溧阳打造成长三角地区最具吸引力的休闲度假城、最具活力的创新创业城和最富魅力的文明幸福城。
    二、加快推进我市产城融合发展的现状分析
   近年来,在市委市政府的正确领导下,溧阳的产业发展和城镇化建设均取得了显著的成绩,这为加快推进我市产城融合发展打下了较为扎实的基础。
   1.综合实力稳步提升。2015年,实现地区生产总值(GDP)达738.15亿元,人均GDP达到97010元(按常住人口),“十二五”年均分别增长11.7%、11.3%(年均为“十二五”期间年均,下同)。全市财政总收入达208.61亿元,其中公共财政预算收入56.19亿元,年均增长14.1%。在2015年全国县域经济与县域基本竞争力百强县排名中列第37位,较2010年提升17位;荣获2015中国“十佳最具投资竞争力”称号。
   2.产业发展基础较好。2015年三次产业比重为6.3:49.7:44。农业现代化稳步推进,2015年,农业总产值达到85亿元,年均增长9.3%;工业质效显著提高,智能装备制造、智能电网、新材料、新能源等新兴产业逐步形成规模,2015年,工业总产值达到1600亿元,年均增长9.1%;现代服务业发展提速,2015年,服务业增加值达到318亿元,年均增长16.1%;建筑业综合实力不断增强,2015年,全市建筑业施工总产值达到600亿元,年均增长16.7%。
   3.特色优势较为明显。我市区位优越,位于长三角几何中心,距上海、杭州不到200公里,综合交通运输体系不断完善,重要通道、高铁场站、三级航道等一批重大交通基础设施陆续投运,对外对内联通更加便捷。同时,我市的生态环境得天独厚,山水田林兼备,是宜居宜游的休闲度假城市。我市被评为“世界长寿之乡”、“国家环保模范城市”、“国家生态市”、“全国绿化模范县(市)”、中国优秀旅游城市等称号;天目湖及南山竹海成功创建成国家5A级景区、国家生态旅游示范区、国家级旅游度假区。
   4.城镇化水平稳步提高。2015年末全市户籍人口达79.60万人,常住人口76.09万人,其中城镇人口44.89万人,城镇化率59%,年均增长1.78%。坚持老城改造、新区拓展、小城镇建设和农村新型社区建设一体化推进,城区框架进一步拉开,城市基础设施日趋完善,国家生态镇实现全覆盖,层次合理的城镇体系不断完善,综合承载能力明显增强。
   5.公共服务体系不断健全。城乡社会事业和公共服务投入力度不断加大,教育、就业、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、社会养老、文化体育等基本公共服务体系不断完善,“平安护民工程”稳步实施,人民生活更加幸福。2015年城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入分别达到38450元、19950元,年均分别增长10.9%、11.9%。
    与此同时,我们应当清醒的认识到,我市产城融合发展还存在一些必须着力解决的矛盾和问题。
   1.产城融合发展缺乏系统研究。目前,将整个城市作为产城融合的发展主体,正处于起步和探索阶段(之前的主体一般仅限于城市新城新区、开发区、高新区等),故而常州作为试点城市,为全省乃至全国探索路径模式。因此,我们溧阳在推进产城融合的系统规划、运作方式、实施意见等方面尚未开展全面深入的研究和思考,尚未形成系统性较强的顶层规划、指向性较强的发展标准和评价体系、以及实践性较强的实施意见。
   2.“多规合一”亟待有效落实。开展“多规融合”和“多规合一”工作是推进产城融合发展的必然要求和现实需要,而从目前情况看,规划体系和规划体制改革亟需加快推进。规划体系,包括城乡规划、产业规划、土地规划、国民经济和社会发展规划、生态规划、园区规划等,诸多规划在工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在从条条出发、各自为政、缺乏协调等问题,造成各类规划之间难以衔接和融合,存在不同步、不同向现象。尤其是,过去产业规划和城镇化发展规划分别独立编制,编制时并未统筹考虑两类规划的协同与协调,导致就产业发展论产业发展、就城镇建设谈城镇建设的现象。
   3.产业支撑力度不强。现代产业体系建设任重道远,尤其是,我市工业经济基础仍然相对比较薄弱,工业经济总量偏小、水平偏低,工业化进程仍需进一步加快。从招商引资项目数量来看,重大项目、好项目的招引和储备不足,特别是带动能力强的龙头型、旗舰型大项目尚无重大突破;工业经济产业层次和质量总体较低,突出表现在重工业占比过大,而战略性新兴产业起步较晚、份额较小;尽管我市近年来初步形成了四大支柱产业,但生产成套产品少、产业链短、附加值低,龙头企业的带动作用不明显,集聚效应不强。同时,现代服务业发展的质量和水平有待进一步提升,旅游业的业态和内涵尚需丰富,商业存在结构性失调、布局不合理、商贸流通市场档次低等问题。
   4.产城(镇)的空间布局比较松散。从目前看,我市的产业园区建设存在基础设施建设水平不高、产业集中度不高、土地集约化程度不高、与城区(集镇)建设的协同化程度不高等问题。如江苏中关村,一方面与市区相连的鸿盛路和码头街尚未打通,存在道路瓶颈,框架尚未真正拉开,与市区的融合度不高;另一方面对安置房居民、企业员工入驻后的文教卫、超市、公厕、停车场等配套设施建设需加快进度。此外,有的园区在建设初期,是根据引进企业来决定规模和方向,一度出现规划跟着企业产业走的倾向,按照企业需求进行相关设施的配套建设,而忽视了按城镇功能的规划和配套建设,导致产业园区与城镇发展脱节,未形成良好的联动发展格局;有的镇园区距离集镇较远,导致企业员工通勤半径大,潮汐式交通现象突出;有的镇工业企业布局分散,没能实现产业的集中集聚集约,导致园区的形象面貌不佳、承载能力不强,也无法发挥产业发展对于集镇建设的拉动作用。
   5.城镇化发展质量与水平不高。2015年,我市的城镇化率为59%,低于金坛的水平,与苏南地区现代化建设的目标75%还有一段距离。城镇体系布局有待进一步健全,整体合力发挥不够充分,中心城区的品质能级和辐射带动能力仍需增强,重点镇、特色镇的整体实力还比较弱,还存在产业趋同、特色不明显、集聚功能不足、同质竞争等现象。同时,由于城乡要素平等交换和公共资源均衡配置仍存在制度性障碍,农村投入机制和农民持续增收长效机制仍不健全,城乡公共基础设施差距仍然较为明显,城镇吸纳、集聚要素的能力不强但房价较高,导致人口城镇化的动力不足。受我市产业和城镇综合集聚能力不足的影响,人口整体呈现净流出现象,不利于产城融合的有效推进。
    三、加快推进我市产城融合发展的思考和建议
    建议之一:树立先进理念,切实强化规划引导作用
   规划是纲,理念是魂,规划是推进产城融合的前提。要通过超前科学的规划和规划执行体系,为我市产城融合发展的顺利推进提供重要的制度保障。
   1.彰显溧阳的特色性。立足我市确定的发展定位和战略目标,根据长三角区域和宁杭经济带城市群分布的特点及发展趋向,以“融入常州、接轨南京,对接沪浙、联动皖南”为导向,突出溧阳城市发展的基础和特色,开展新一轮城市总体规划修编,将产城融合的各种先进理念全面融入规划框架,真正使其成为区域发展的导向性思路和指针。
   2.注重规划的科学性。从全局角度更科学地看待并处理好生产与生活的关系、经济发展与城市生活的关系、经济发展与生态环境的关系、城市发展与统筹城乡的关系,在此基础上对促进产业发展与城镇建设协调并进的本土路径、支撑要素和政策引导做出科学的思考与规划。特别需要引起注意的是,未来在城镇化的推进过程中,需审慎评估城镇建设的规模,防止盲目扩张,更加注重强化已有城镇空间的产业发展和品质改善;同时转变“先生产、后生活”的传统理念,由“各类要素着重围绕工业配套”转向“各类要素更加注重围绕人的需求配套”,提高“产、城、人”的融合程度。
   3.加强规划的整体性。建立健全“多规合一、衔接有效”的规划体系,打破各领域、各条线和各行政管辖区域的界限,推动经济社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划、城乡建设规划、产业发展规划、园区规划等的平衡衔接、有效融合,从根本上避免出现规划互为前置、内容相互“打架”的情况,最终实现“一张蓝图绘到底”、“一张蓝图干到底”的愿景。在城市总体规划的基础上,把产业发展规划和园区规划与其功能结构、土地利用、人口分布、公共设施、基础设施、生态环境等规划切实统筹兼顾起来,并在空间上做到优化配置,着力构建起产业复合、规模适当、职居平衡、服务配套的空间组织体系,让城乡居民能在不同的空间单元中就近、舒适工作和生活。
    建议之二:夯实产业根基,持续增强产城融合动能
   产业是城市发展的支撑和动力。产城融合发展,产业是问题的关键,必须把产业发展作为重中之重持续深入推进。
   1.全力攻坚重大项目。围绕重大项目进行重点攻坚,集中力量引进一批投资规模大、带动能力强、科技含量高的旗舰型基地型项目。注重产业招商、精准招商,加快产业链的补充完善、拓展延伸,着力于纵向形成产业链、横向提升关联度,打造产业集聚集群效应。坚持内外资并举、传统产业与新兴产业并重,突出加大招商力度与深挖本土资源同步推进,既要积极引进高品质成长型企业,更要促进本地企业内源性经济规模扩大和产业持续优化。
   2.大力推进转型升级。产城融合,对产业的选择与优化提出了更高要求。一要坚定不移推进工业转型。通过加快技术升级、推进装备提档、加快工业企业与互联网的嫁接融合,加快中低端产业向中高端提升。坚决淘汰落后产能,对产业层次低、占地多、贡献小的企业和闲置土地进行清理,推进企业“腾笼换鸟”,提高土地集约程度,释放发展空间。二要全域一体推进旅游转型。以更高定位、更宽视野、更大手笔,完善全市旅游发展规划,结合各个旅游板块的资源禀赋、功能定位和产业特色,推动区域差异化和全域协调化发展。天目湖、戴埠应注重统筹规划、资源整合,相互配合、相互促进,同频共振、协同共进,进一步丰富国家级旅游度假区内涵;曹山应突出运动、休闲主题,瓦屋山应围绕禅修、红色文化重点,长荡湖应瞄准水产美食、湿地休闲方向,加快形成各具特色、优势互补的发展格局。三要科学定位推进商业转型。顺应我市商业和城市建设发展新趋势,按照控制总量、整合资源、强化功能的思路,加强规划、布局和引导。尤其是要更加关注现有商贸流通市场的规范、整合和提升,科学确定大型商业设施的规模、数量,有效调控商业供给增速,防止无序发展、同质化过剩;同时应抓好居民生活社区商业设施的配套与完善,为居民生活提供方便。
   3.蓄力发展“四大经济”。大力发展制造、休闲、健康、智慧“四大经济”是构建富有本土特色的现代产业体系,增强溧阳核心竞争力的重要战略举措。以“一核两区多基地”为重点,以传统产业高端化,优势产业集群化,新兴产业规模化为抓手,做大做强制造经济;以“三山两湖一团城”为重点,以“食、住、行、游、购、娱”六要素综合、均衡发展为目标,做精做特休闲经济;以产业集聚集约为重点,以放大生态优势和长寿品牌为依托,以吸引高层次人才为支撑,做活做优健康经济、智慧经济。
    建议之三:打造“一体两翼”,着力构建特色格局体系
   重点推进中心城区、江苏中关村科技产业园、天目湖旅游度假区——“一体两翼、三区联动”建设,努力构建独具魅力、精致现代的格局体系。
   1.全面完善中心城区功能。产城融合不仅要实现产业发展与城市功能的相互融合,还要实现城市新区与老区的有机融合,促进新老城区的共生和新陈代谢。一要稳步推进老城区更新改造。要准确把握城市经济社会结构变革趋势,按照“建设开发上做减法、功能配套上做加法”的总体思路,充分考虑历史文化、自然禀赋和功能分区,稳步推进老城区的更新改造,实现老城区业态升级、社区发展、基础设施改造、历史文脉延续与生态环境改善。在推进过程中,严格控制建设规模,合理疏解城市功能,努力增加公共空间,系统推进团城历史文脉修复、城区河道综合整治和滨水绿地建设,有计划、有步骤地稳步推进老小区和次新小区改造。二要加快推进燕山新区建设。以增强城区整体承载力和带动力为发展目标,以合理分工和功能互补为关键举措,着力强化与老城区、中关村、天目湖之间的统筹协调,着力将燕山新区打造成为特色鲜明、功能完善、空间一体的现代化城市片区。在定位上,着力打造成为居住、文化、游憩、商务等多种功能互动的城市活力中心;在产业上,重点推动金融保险、商贸流通、电子商务、总部经济等城市服务业发展;在功能上,加快配套基础设施和公共服务设施建设,加强多功能城市综合体建设与多业态互动经营,为高端人才和区域内居民提供舒适的工作、生活和休闲环境,充分满足人们多样化、个性化的需求和对高端生活品质的追求,高效集聚人流。
   2.全面提升江苏中关村科技产业园建设水平。围绕“发展挑大梁,位次再前移,进军国家级”目标,努力在功能配套完善、重大项目招引、产业集聚集群、创新创业载体建设等方面加速突破,尽快形成产业集聚高地。同时,要逐步引入城市社区化管理理念,强化园区产业、生活与服务三元融合的空间格局,完善各类公共服务设施,推动经济发展从“单一生产型园区经济”向多功能的“生产、服务、消费”等多点支撑城市型经济转型。注重做到“四个统筹”:一要注重空间统筹,即对园区的产业、居住等空间进行统筹考虑,结合规划,形成“有机分散,合理集中”的等级分布的空间格局;二要注重交通统筹,即统筹构建园区与老城区及燕山新区的道路交通体系,为产城一体化发展提供强有力的硬件支撑;三要注重设施统筹,即统筹规划建设园区与城区的基础设施体系,实现公共服务设施、市政基础设施的共享;四要注重生态统筹,即统筹规划建设园区园林绿地、生态景观系统,保障产业园区与居住组团统一、协调、多元的生态网络格局。
   3.全面加快天目湖旅游度假区建设。要进一步巩固天目湖“三区同创”成果,坚持发展与保护并重,加大天目湖生态环境保护力度,实现生态与经济双赢。一要加强旅游度假产品的载体建设,加快启动大型旅游综合体的策划和建设,基于休闲度假的主体功能,集聚多种关联功能业态,推动天目湖旅游从“观光时代走向休闲时代”、从“景区时代走向旅游目的地时代”、从“单一产品时代走向综合体时代”,进一步放大国家级旅游度假区的品牌吸引力和核心竞争力。二要加快天目湖集镇和特色街区等配套功能建设,着力形成旅游产业与集镇建设互通互融、互相促进的良性互动关系,成为调解景区环境承载量的“蓄水池”和“中转站”,更可以成为实现“食、住、行、游、购、娱”六要素全覆盖、一条龙无缝对接的“新平台”和“新阵地”,进一步优化天目湖旅游产业结构、增强旅游综合承载能力。三要加大天目湖特色旅游商品、农产品、旅游纪念品的开发力度,充分依托地方特色和文化底蕴进行创新、设计和生产。
    建议之四:坚持协调并进,全面提升集镇发展水平
   充分挖掘小城镇在产城融合发展中的潜能,围绕提高小城镇综合承载能力,着力完善小城镇功能,进一步增强小城镇对产业和人口的吸附能力。
   1.突出“特色发展”。切实加强对各镇发展规划的宏观指导和总体把关,突出小城镇的特色和优势,因地制宜区别规划各镇的功能定位和发展策略,不求规模大、功能全,但求特和精,鼓励全市各镇立足本镇特色、挖掘本镇特点、培育本镇特质,使全市的小城镇建设各有各的特色、各有各的亮点,走特色化、差异化发展道路。尤其是要增强产业对城镇化的支撑,明确各镇的产业发展重点,确定各镇的特色主导产业,减少竞争同质、避免产业同构,推动各镇差别竞争、错位发展。
   2.突出“融合发展”。各镇区要结合自身特点和产业定位,按照“节约集约、特色发展”要求,因地制宜、量力而行,适度超前,拓展发展空间,完善功能配套,提高承载能力,推动分散企业向园区集中,大力建设一批集约化、专业化、特色化的工业园区。同时要注重“产城融合”发展,协调推进园区和城镇的建设发展,逐渐将工作、居住、休闲、娱乐等生产生活生态元素有机融合,使园区逐渐成为城镇的重要组成部分,形成互动共进格局。要科学谋划溧阳经济开发区上兴新区建设和社渚镇苏皖合作区先导区建设,遵循和谐、协调的产城融合观,高标准、高规格进行规划、设计与建设,形成功能完备、布局有序、协同配套的产城一体单元体系,促进产城人与自然融合。
   3.突出“共享发展”。进一步加强基础设施和公共服务设施建设,完善集镇功能配套,提升公共服务水平,不断满足群众的多样化需求,使集镇能够吸引人、留住人,促进农业转移人口就地就近实现城镇化。重视小城镇建设的长效管理,在抓好“硬件”设施建设的同时,更加注重“软件”管理机制的完善,保证集镇环境常年有人负责、有人管理、有人监督,持续美化集镇风貌,改善人居环境。
    建议之五:提升环境品质,着力增强人口集聚能力
   产城融合发展的质量和高度,很大程度上取决于城镇在集聚人气和吸引人才方面的综合表现,要依靠宜居宜业的优良环境吸引人口集聚,助推产业发展与城镇建设有机融合。
   1.优化生态环境。未来城市的竞争是品质的竞争,人才的竞争,良好的生态环境和可持续发展潜力是溧阳最为宝贵的资源,也是吸引人才集聚的必备条件。要深入实施生态文明建设工程,统筹推进环境建设管理和保护,推动绿色增长、加强环境保护、强化铁腕治污,让溧阳天更蓝、地更绿、水更清。
   2.优化宜居环境。以全国文明城市创建为抓手,持续加大社会事业投入,不断提高教育、医疗等公共服务能力和水平,在共建共享中让老百姓拥有更多获得感。进一步推动房地产市场的平稳健康发展,维持合理的商品住宅价格水平,增强对中产阶层和优秀人才的吸引力;要通过公租房、廉价公寓、住房补贴等多种形式和渠道,解决外来人口和中低收入群体到市区集镇居住的问题。通过完善配置政策体系,逐步实现外来人口在养老、医疗、住房保障、子女教育等方面享受与市民同等的待遇,进一步吸纳更多的外来就业人口向我市转移,切实扭转我市常住人口低于户籍人口的局面。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口,以居住证为载体提供相应基本公共服务,确保迁移人员既能“迁得进来”,又能“留得下来”。
   3.优化宜业环境。更加注重三次产业的协调发展,更加突出现代农业、旅游、建安等特色产业的提质发展,更加侧重健康、养老等前沿产业的加速发展,进一步提升就业吸纳能力和人口集聚水平。加强科技基础设施和服务平台建设,大力推广新型孵化模式,开展创业、创新、创投、创客“四创联动”,发展众创、众包、众扶、众筹“四众模式”,着力建设一批便利化、全要素、开放式的众创空间。大力引进风投、创投机构及种子基金,促进科技成果资本化、产业化。完善人才流动、培养、使用、激励机制,加快推进人才公寓建设,打造众“智”成城的人才港湾。
    建议之六:注重改革创新,健全完善配套体制机制
   实现产城的有机融合,关键还是要推动涉及人、产、城的体制变革和机制创新,要进一步突出改革创新,构建产城融合的体制机制。
   1.创新政策支撑体系。围绕产城融合发展的要求,结合我市的实际,在土地规划政策、财税激励政策、产业扶持政策、科技人才政策等方面进行政策创新,努力形成科学高效的政策支撑体系。把建设苏皖合作示范区作为核心载体,努力争取省级乃至国家层面在溧阳设立苏皖合作示范区的先导区,积极向上争取各类项目、资金、资源、政策支持。深入推进行政管理体制改革,加快政府职能转变,努力把溧阳打造成行政审批少、行政效率高、发展环境优、市场活力强的先行地区。积极推进以户籍制度、土地管理制度、社会保障制度等为重点的配套改革。
   2.创新资金保障体系。新型城镇化建设和产城融合发展需要大量资金,应树立并强化“经营城市”的理念,用改革和市场的办法,搭建平台,集聚资金。要探索开放式、多元化投入机制和融资体系,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,广泛吸引社会资本通过PPP、BTO、BOO、BOT等多种途径参与产城融合建设,减轻政府财政压力。
   3.创新组织推进体系。切实加强对产城融合的组织领导,统筹研究和制定相关政策,建立健全合力共推的体制机制,形成“党委领导、政府负责、部门协同、社会共推”的领导格局和组织框架体系。综合考虑不同镇(区)、不同阶段、不同规模、不同特征,强化分类指导,实施差别化政策,建立健全产城融合的考核评价体系,并纳入目标管理。同时,注重产城融合的人本导向,通过建立实施过程中的动态评估机制与反馈机制,了解人群结构与需求的动态变化,促进过程中“实施共识”的建立,制定和选择更具服务指向性的功能融合方式与类型。

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