关于加快燕山新区建设，稳步推进老城区改造的调研报告

溧阳市人大常委会课题组

2012年，市人大常委会围绕全市改革发展中的重大问题，在广泛征求各方意见的基础上，确定了七个重点调研课题。6月下旬，市人大常委会组成课题组，就如何“加快燕山新区建设、稳步推进老城区改造”这个课题，通过听取汇报、专题座谈、实地调查、外出学习考察、收集相关资料等形式，进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、   燕山新区建设和老城区改造概况

应当首先充分肯定的是，目前从事新区建设和老城区改造的相关团队工作都非常努力，都希望以旺盛的工作热情，优异的工作成绩，圆满地完成市委、市政府下达的各项工作任务。

燕山新区开发建设工作自2009年10月开始启动，以国有公司市场化模式运作，两年多来，通过积极创造条件，认真谋划，强化措施，狠抓落实，新区规划体系逐步完善，初步形成一个比较系统的城市规划体系；拆迁安置进展顺利，动迁率达99%，燕河湾、长阳、罗庄3个安置小区分别将于今年8月和明年3月、9月竣工交付；基础设施加快实施，燕鸣路、燕山南路、罗庄路、迎宾路等道路延伸和管网配套工程已开始建设；项目招商积极推进，对接企业、对接项目取得初步成效，为新区建设发展打下了一定的基础。

老城区改造从确定工作目标到有序推进规划编制、项目策划、入户调查、政策研究、招商推介、资金筹措等前期工作，到采取多种形式进行妥善安置，在时间紧、难度大、任务重、无现房过渡的情况下，通过相关部门的攻坚克难、苦干实干、有序推进，基本实现了平稳拆迁、和谐征收。已启动的云龙南、污水处理厂、竹田桥地块房屋征收完成率分别达92%、91%、76%，为整个改造项目的全面实施奠定了基础。

二、新区建设过程中存在的主要问题和制约因素

燕山新区的建设虽然取得了一定的成绩，但与目标定位相比，与先进地区相比，与群众期望相比，现代化城市建设的特色还不够鲜明，整体推进还不够理想。

1、管理体制不顺。一是人权与事权不统一。新区目前实行重大办与燕山新区建设发展有限公司“两块牌子、一套人马”的管理方式，人员由挂职干部、借用人员等组成，无固定人员编制，难以保证岗位管理常态化和连续性。同时，公司未建立完善的人员进退渠道，工作力量难以强化。二是责任与职能不统一。新区没有独立的行政管理机构，公共服务、行政管理等各项职能难以实现。同时现有职责存在交叉，重大办在承担着新区大量开发建设工作的同时，还承担着大量的社会管理协调工作和代建工程、旧城地块改造等任务，精力难免分散。

2、项目推进不快。虽然我市城市框架逐步拉大，但城市功能区没有扩大，仍然集中在老城区，与新区功能定位和整体形象相关的道路、管网等基础设施和医院、学校等公共服务设施建设滞后，杆线未能整体落地。受土地指标、建设资金等多重因素影响，有些项目还只停留在意向洽谈、规划论证和前期准备阶段，还没有实质性进展，面上形象进度较慢。按照“五年初具规模”的时间节点要求，时间紧，任务重，面临着资金、人力、技术、管护等多重因素制约。

3、优惠政策不明。加快新区建设的具体措施还不完善，在投融资、土地供应、基础建设、招商引资等方面缺乏扶持政策，还没有形成有效的保障机制。目前前来新区考察的客商较多，但由于未围绕新区建设发展出台针对性的优惠政策和措施，加之缺乏用地支撑，有些在谈招商项目迟迟无法落地。

4、产业支撑不足。一是经营层次不高，经营新区局限于出让土地获得收益，还没有从整体的角度来建设、包装新区，提高现代化新城的综合效益。二是缺少项目带动，缺少产业布局的精心谋划和合理规划，招商引资的成效还不明显，人气商气集聚不够，产业项目进驻不多，缺少大集团大项目的引领、带动。

5、要素保障不够。一是土地指标供应不足。新区建设资金筹集、使用、偿还主要以可出让的土地作为保障，用地需求量较大，土地供应捉襟见肘，致使多个已招标项目无法进场作业。二是筹资融资难度加大。随着安置房陆续竣工交付以及道路、管网等一批新建项目开工，资金支付压力巨大，预计年内资金缺口将达8亿元。受宏观政策影响，新区公司融资到帐情况并不理想，在土地市场低迷和银行贷款难度增大的情况下，资金问题将越来越严重。三是专业人才缺乏。新区建设、经营、管理、招商等方面均需大量的专业人才。但目前无论是数量还是质量，与加快推进燕山新区开发建设的要求相比，还不相适应。

三、老城区改造存在的问题和隐患

1、资金压力大。老城区居住人口多，房屋密度高，拆迁成本大。同时，老城区有一定数量的工商业企业，由于受调整用地困难的制约，企业搬迁进度缓慢，直接影响安置房建设速度，增加过渡费的支付，无形中增加大量成本。大多数地块都面临着较大的资金平衡缺口，同时项目融资难，建设资金压力大，特别是货币安置和安置房建设都需要大量现金，而收入要等到建设安置结束才能实现，存在时间差。因此，资金运作总体上存在着非常大的困难和压力，要保持良好的“资金链”并非易事。从经营城市的角度，老城改造将形成房屋大量入市，带来新区和新的地块出让困难，土地出让收益回落，造成城市建设和财政资金的短缺。

2、社会矛盾多。一是一地两策。由于历史遗留问题，有些改造地块国有土地和集体土地并存，而国有和集体土地征收实施的主体和政策标准不同，补偿安置悬殊较大，被拆迁群众难以理解和认同，导致矛盾和攀比，影响征收工作进程。二是安置滞后。随着旧城改造的力度加大，拆迁户数多，安置房源少，过渡难，时间长，矛盾比较突出，“人等房”现象大量存在。房屋租金大幅上涨，以100平方米左右的套间为例，租金从3月份的1200元/月上涨到1600元/月，涨幅超30%，过渡安置费已不能满足支付房租的需要。三是利益失衡。由于项目工期要求紧，“花钱买进度、花钱买平安”成为有些地块没有办法的办法选择，“先走的吃亏、后走的沾光”的现象多有存在，影响被征收对象的动迁心态。随着拆迁安置方面矛盾和问题的累积及其相互影响，极有可能引发一定的社会稳定问题。

3、老城更添堵。由于老城改造的拆迁成本高，运作周期长，按照现行就地块平衡收益的改造模式，为保证经济收益，改造项目必然会过度追求容积率和减少公共开放空间。高容积率的老城改造必然带来老城区人口密度越来越大，由此将会进一步加剧老城区交通、环境、设施等一系列矛盾，使老城区“人流更挤，车流更堵”，居民生活无法得到真正改善，城市建设的品位、品质也难以实现真正意义上的提升。

4、房源供过求。老城区改造可谓力度空前，拆迁安置量多，对房地产市场冲击大，很大程度影响政府预期的土地收益，影响新区人气的汇聚和商业氛围的打造，特别是新区的土地经营将受到根本影响，延缓新区的建设步伐。据统计，老城区改造计划初定的32个地块拆迁面积为280万平方米，规划可建面积约为565万平方米，其中今年11个改造地块拆迁面积为126万平方米，规划建设面积为286万平方米，另外，市区已开发地块房屋待售面积达到80多万平方米，已经出让的地块尚未开工建设的面积和正在开工建设的面积分别为139.3万平方米、153万平方米（其中安置房分别为5.5万平方米、54万平方米），以上合计约为658.3万平方米，房屋供给已大大超过房源需求，按照近5年城区年均房屋销售面积57.5万平方米（含安置房）计算，就是在不增加开发地块和开发面积的情况下，都需要近12年尚能消化。同时，通过“水、电、气”使用情况了解，全市已售商品房的空置户数达到1万户左右。

四、正确认识和处理新区建设与老城区改造的关系

新区建设和老城改造是推动溧阳城市品质提升的两个重要因素，应统一于整个城市发展的全局，本着统筹规划、功能互补、利益兼顾、良性发展的原则进行。

正确认识和处理好两者之间的关系，我们认为必须树立新城老城一盘棋的全局观念，做到“新老结合，以新带老”，以新区建设带动老城改造，引导老城中心区人口与产业向外疏散，从而支持新区发展，进一步优化城市空间结构与功能布局。一要明确新区建设优先。建设新区与老城改造并不是相互对立的，而是相辅相成的。先进行新区建设使新区形成一定规模和面貌，从而吸引开发商去开发，吸引和转移老城区的部分人口，并积累城市建设经验和资金，为老城改造提供有利的条件，然后再进行老城逐步改造。这样既推动了城市整体发展，又能使老城改造达到高质量，高标准，形成良性循环、可持续发展的格局。政府应通过明确导向，制定政策，运用多种调控手段，积极引导，有意识的把工作重心转往新区建设。二要明确老城改造重点。实施老城改造的根本目的在于改善居民的生活和城市环境，就是要增大开放空间，降低人口密度，完善市政设施和公共服务设施，保护和适度修复具有历史文脉特色的街区和建筑，加强滨水景观建设。逐步搬迁、改造城区内较为密集的工业企业，扩大居住的中心绿地面积，加强交通组织和投入，整治环境，减少老城拥堵压力。三要明确各自特色定位。在新区建设和老城改造过程中，必须更加注重新的功能分工，新区着重彰显现代化特色，老城着重彰显传统历史文化底蕴，以“动”“静”交融、“古”“今”辉映的方式，驱动城市快速发展。

五、加快燕山新区建设的建议

建设燕山新区是市委、市政府实施城市“南拓西延”、推进城市化进程的重大举措和战略部署。对进一步拓展城市发展空间，提升城市品质，推动我市经济社会科学发展意义重大。为进一步加快推进燕山新区开发建设，提出如下建议：

1、理顺体制机制。推进城市规划、建设与管理，关键在于创新体制，理顺关系，有效突破相关要素瓶颈制约。一要完善管理体制。燕山新区建设是事关全市大局、涉及方方面面的系统性、复杂性工程，针对当前存在的问题，建议在市委市政府领导下，成立新区建设的专门机构并成立党工委，下辖若干个村（居）委会，设置相应具体办事机构（有关市镇人代会选举事宜可以按原行政体制操作），统一负责新区的规划建设、组织协调、对外招商和综合服务等工作，构建政府主导、部门联动、社会参与的新区建设机制，形成有统有分、条块结合、指挥有力、运转有效的新区建设格局。二要构建考核机制。建立新区建设工作责任和任务分解制度，明确细化各级、各部门的权责分工，并形成新区建设考核机制和综合评价指标体系。要明确界定职能，避免职责重叠交叉，把精力集中到抓建设、抓发展上来。三要推进社会管理创新。完善工作沟通对接、群众诉求反应、联动解决问题的方法和途径。相关管理部门尤其是城管、公安等机构要加快配置，保障区内各项管理正常有序。四要创新经营机制。实施封闭运行的投融资体制，强化资源经营的市场化运作。强化专业开发经营班子，采用多种形式加强土地推介，吸引更多有实力、有品牌的开发商来新区投资，实现土地市场充分竞争，提高土地经营收益。

2、完善提升规划。在规划制定上，要做好与溧阳城市总体规划和土地利用总体规划的有效对接，根据发展大局，一要做好规划的深化细化工作，保证规划的科学性、前瞻性。加快编制景观概念规划和综合管线规划、街景城市设计、交通出行评估等专项规划。二要合理布局新区各地块，把城市各类功能恰到好处地结合进去，同时在轴线营造、标志性建筑、重要街区和主要节点等方面精心规划设计。三要依据新区规划定位，重点推进公共设施、房地产和城市综合体的建设。加快新区公共配套设施及计划进驻项目的定位，加大新区小学、初高中等教育资源的整合定位，加大对建筑主题文化公园、总部经济办公大楼的定位布局，加大对意向性进驻新区重点企业、建筑企业的规划选址，争取早日成型，带动区域发展。四要严格保证规划刚性执行，尤其要确保建筑物按标准退让到位，留足公共绿地空间。

3、健全政策体系。新区的开发建设要有足够的空间和平台，建议制定落实新区建设各项优惠政策。一是土地保障。土地指标关系建设和招商，全市统筹用地指标时优先考虑新区建设的用地指标，对基础设施项目和具有拉动效应的服务业项目实行土地优先保障。新区土地出让金收入优先用于新区的开发建设。二是资金保障。市政府对年度建设资金进行统筹协调，明确土地出让收益权限。以经营城市为突破口，逐步建立政策引导、企业、银行、社会和个人共同参与的投资主体多元化、融资形成多样化的投融资体制，健全基础设施、公共配套设施的经营机制，做大做强燕山新区投融资平台。三是人才保障。选派优秀人才，抽调精兵强将，增强工作力量。探索以市场为导向的人才流动和人才共享模式，用足用活各项人才政策，广揽国内外各类人才参与新区建设，提供智力支持。四是服务保障。实行重大项目“一事一议”政策，新区建设项目在项目审批、手续办理等环节开通绿色通道，对新区内涉及政府审批的事项原则上按“见章盖章”的办法办理并备案。

4、基础设施先行。在新区建设的时序把握上，要根据溧阳现有的财力和发展后劲，先做好大量基础性的工作。我们认为，各类规划编制后，首当其冲的就是要按照规划设计要求，设法加大投入，全面加强新区基础建设，以增强新区的载体功能和服务功能。一是加快基础设施建设。基础设施是承载新区功能运行的保障，又是新区形象的载体。要尽快完善路网和市政管网配套工程，加速新区主干道的建设和延伸，逐步推进整体路网建设和对接，为各项工程提供便捷的通道，为招商引资创造良好的交通环境。二是注重公建项目建设。加快公建项目建设，完善公共服务体系，是形成新区集聚效应的关键。建议对新区范畴内的公建项目进行梳理，高起点规划教育、医疗、文化等领域的服务设施，对其区位布局进行科学分析，确定选址并尽快进行建设程序。三是抓好配套工程建设。做好水系、绿化、景观的空间处置与综合利用，在美化亮化绿化新区的同时，努力提高人性化服务水平，完善便民设施，不断满足人民群众购物、休闲、娱乐、生活的需要。

5、强化产业支撑。产业是新区发展的活力之源和后劲所在。要及早研究、规划新区的产业发展，做好新区产业布局，尤其打造新区在推动服务业集聚方面的引领作用，积极探索开发建设机制，注重将新区建设和产业发展有机结合起来，依据新区产业定位，集中力量抓好集体项目的策划、论证和包装，进一步加大招商推介力度，整合各种招商资源，吸引国内外大财团、大企业和大开发商前来投资兴业，通过人流、物流、资金流、信息流等的加速集聚，促进商贸零售、文化休闲、房地产等服务业的发展，为新区的持续开发、繁荣提供强有力的支撑。

六、稳步推进老城区改造的建议

老城区改造是一项情况复杂、涉及面广、耗资巨大、群众工作任务艰巨的系统工程，在此提出如下建议：

1、科学规划，稳步推进。要结合新区建设阶段性目标，科学编制老城区改造规划，并根据老城区的实际情况和难易程度制订具体的实施计划，明确旧城改造的先后顺序、实施步骤和方法，使老城改造更好地按照新区建设规划和功能布局要求扎实推进。要合理确定各改造地块的开发强度，对开发承受能力进行科学核算，积极开展社会风险评估，兼顾经济效益、社会效益和环境效益。加速推进各个重要地块、重要区域的控制性详规的编制，合理增加公共空间和绿地，同时要同步推进环保、交通、水电气、文教卫等各类专业规划，使每一项工程不盲目建设。老城区改造是提升城市形象的难得契机，不能轻易错过，为此，对改造地块从开发商选择、规划设计方案评审、建设过程中的用材、色彩、绿化等方面均需严格把控。

2、因地制宜，慎建少拆。城市规划法规定：城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通条件，加强基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能。城市改造不是简单地推倒旧房子，盖起新房子，而是根据城市发展的需要，有计划地进行再开发、修复和保护，为群众创造一个高质量的生活环境。老城区改造应坚持整体性、动态性，集约利用城市土地，使老城从城市功能、布局、产业结构上进行调整，使老城功能得以完善，满足城市可持续发展的要求。老城内各地块现状规模都有很大差别，因此老城区改造，不能不顾主客观条件，以一个模式整体推进。对于老城中可以修复的近现代建筑、城市基础设施应进行维修翻新后继续使用，减少资源的浪费。需要重点研究旧城区域拆除与保护的问题，以科学的规划指导老城改造中哪些区域该拆除、该保留、该改造、该修缮。通过完善市区路网骨架，大力实施杆线入地、沿街立面穿衣戴帽、整治出新、街道景观绿化亮化、小区雨污分流改造等，进一步提高城区道路通行能力，改善市民生活环境，提升城市品位。

3、统一政策，规范拆迁。一要完善征收政策。对照国家政策，结合实际，不断完善征收办法，合理调整补偿安置政策，使政策的执行更加合情合理，更有操作性。全面深入地研究城中村改造遇到的一地两策的问题，制定具体办法，统一政策，推动房屋征收工作顺利平稳进行。建议按“一地一策”即集体土地上的房屋征收，参照国有土地上的房屋征收政策予以实施。二要规范拆迁队伍。严格审批房屋拆迁资质，提高准入门槛。对现有拆迁和评估机构进行清理整治，加强培训，强化拆迁队伍法律意识，提高拆迁队伍素质。进一步加强房屋拆迁市场的监管，建立动态监管机制，对拆迁单位的行为实施全过程、多环节监管。三要加快征地安置。安置房源是城市拆迁改造顺利推进的必要前提和保障。在可以预见的未来几年，城市拆迁改造体量仍将很大，为此，要切实做好安置房建设的各项前期准备，尽一切可能确保工程早开工、早竣工、早交付，同时通过适当提高补偿标准、回购房源、储备存量等方式，着力化解过渡难的矛盾。