关于加快农村圩堤达标建设，提高防洪保安能力的调研报告

发布日期：2013-07-17   来源：溧阳人大网 浏览次数：  字号：〖大 中 小〗

2013年上半年，市人大常委会组成课题组，就如何“加快农村圩堤达标建设，提高防洪保安能力”，通过听取汇报、组织座谈、实地调查、收集相关资料研究分析等形式，进行了专题调研。现将调研情况报告如下：     一、基本情况     我市位于太湖湖西上游，境内河网密布，南河、中河、北河、丹金溧漕河、溧戴河、竹箦河等骨干水系在境内纵横交错，是典型的“洪水走廊”，防洪压力很大。建国以来，共出现洪涝年份16次，其中特大水灾3次（1954年、1991年、1999年）。年河道常水位3.3米左右（吴淞高程，下同），汛期警戒水位4.5米左右，高水位5.3米左右，历史最高水位6.0米（1991年，溧阳站）。     通过多年建设，我市共建有水库74座、塘坝13487座、圩堤1173.24公里、各类河道279条884.45公里（其中骨干河道20条272.52公里)、泵站951座1112台套，基本形成了以水库、塘坝、圩堤、河道、泵站为轴心的防洪工程体系，水利工程抵御水旱灾害的能力有了较大提高。作为圩区防洪保安和供水保障重要屏障的圩堤，市委、市政府历来较为重视，主要领导、分管领导在各类场合多次强调圩堤安全的重要性，汛前组织各类督查，整合水利、交通项目建设资源，推进圩堤建设。各镇也根据轻重缓急，对所属圩堤进行了不同程度、不同规模的加固。“十一五”至今，全市累计土方加固圩堤172公里（其中达标圩堤4公里，其余属于防汛除险加固应急处理）、护岸58公里。同时，我市于2011年编制了《溧阳市千亩以上圩圩堤达标建设规划》，力争通过10年左右时间，使全市千亩以上圩区的圩堤达到规划防洪标准。目前已有7条河道列入国家中小河流治理规划，10条河道列入全国中小河流连片治理重点县综合整治及水系沟通试点规划，2条河道列入交通部门航道整治工程。     二、加快农村圩堤达标建设的必要性和紧迫性     近年来，我市防洪工程体系建设逐步加强，多年来虽未发生过重大的洪水灾害，但必须看到洪水灾害依然是我市当前和今后一段时期所面临的最有可能出现的自然灾害。虽然我市圩堤建设一直未曾间断，但基本以小修小补为主，十多年来圩区没有进行过上规模的圩堤建设。从调研的情况来看，圩堤防洪标准和达标率总体偏低，已成为我市防洪体系中最为薄弱的环节。随着全球气候变化、区域水情条件变化及全市工业化、城镇化深入发展，我市面临的防洪形势更加复杂严峻，加快农村圩堤达标建设势在必行、刻不容缓。     一是发水几率增大，形势不容乐观。虽然洪水发生年份具有不确定性，但过若干年总要来一次却是规律，连续不发生洪水的时间越长，发生接近周期频率量级洪水的可能性越大。目前距1999年大洪水已有14年之久，由此推测,我市再次发生大洪水的几率正逐年增大。尤其是近些年，受全球气候变化影响，极端灾害性天气呈多发、频发态势，进一步加剧了本地区洪水发生的可能性。目前，大部分镇区领导缺乏抗洪实战经验，农村青壮年又普遍外出打工，留守在家的多为老弱幼残，防洪抢险力量薄弱，一旦发生洪灾，后果不堪设想。     二是圩堤标准不足，险工隐患较多。目前，全市千亩以上圩117只，堤长736.907公里，其中达标圩堤86.724公里，达标率仅为12%。且绝大部分是土堤，堤防水土保持防治措施不够，堤身乱垦乱植情况较为普遍，加上多年累积的自然沉降和坍塌，堤顶高程下降，堤身逐年变窄变薄，防护挡墙老化，堤身单薄、标高不足、外河内塘和堤坡坍塌等险工隐患普遍存在。特别是骨干河道堤防受高吨位运输船只的船行波长期冲刷侵蚀，坍塌现象尤为严重，局部堤段形成悬崖峭壁。据水利部门的调查统计，全市河道堤防有254.6公里存在不同程度外塌方，其中严重塌方段长160.03公里，有近10公里堤防已成直壁，丹金溧漕河、南河、北河等通航行洪骨干河道堤防坍塌速度呈加剧发展态势，严重削弱圩堤防洪能力，一旦遇到类似1991年、1999年这样的大汛，很可能造成非常严重的洪水灾害。     三是区域水情、工情变化，上压下顶趋势加剧，泄洪困难。位于上游的高淳从2008年开始就进行了一轮大规模的一线圩堤达标建设，位于下游的宜兴早在上个世纪就开始了圩堤达标建设。随着太湖蓄水位的逐年提高及周边地区防洪能力的提高，我市洪水位呈抬高趋势，汛期除本地降雨外，还要承受上游高淳、溧水等县（市、区）的来水，面临上游泄洪的压力。同时，位于下游的宜兴在与我市交界的河道上除留出3个主要通道外，对其他河道全部设闸联圩，使我市水系下游排水通道泄洪受阻。再加上圩堤沙石泥土长期冲刷入河等，导致河道淤积，河床普遍大幅抬高，河道调蓄功能减弱，对堤防建设提出了更高的要求。     三、推进农村圩堤达标建设存在的困难和问题     应该说，加快农村圩堤达标建设是当前减轻可能出现的洪水灾害，提高我市防洪保安能力最现实和最迫切的需要。但要全面推进农村圩堤达标建设，还存在一些困难和问题。主要表现为：     1、水患意识淡化。多年来我市风调雨顺、承平日久，部分干部群众的水患意识逐渐淡化，全社会关心、重视圩堤建设的氛围不够浓厚。少数领导干部存在麻痹思想和侥幸心理，认为洪灾是遥远的、偶然的事件，往往重显性利益轻隐性利益、重眼前利益轻长远利益、重局部利益轻全局利益，把工作注意力几乎全部放在招商引资、镇区环境改善及道路基础设施建设等方面，长期忽视圩堤建设。大多群众认为圩堤建设是政府的事、上面的事，与他们无关，特别是税费改革后，取消农民投工投劳，镇村已多年不再组织群众兴修圩堤。同时，涉堤项目不办理报批手续的问题经常存在，建设项目侵占河道、堤岸现象时有发生，在河岸堤防乱垦乱植的情况还较为普遍。多年以来，由此造成了对堤防“护不足、损有余”的不良局面。     2、资金面临压力。圩堤建设需要大量的资金投入，目前农民投资农村水利建设的机制基本消失，资金来源主要采取国家和省项目资金、市（县）镇按比例配套的方式解决。据初步估算，全市千亩以上圩区圩堤达标建设长度总计650.183公里。目前，已有191.611公里圩堤（共19个项目）列入国家、省治理项目。其中，列入国家中小河流治理规划的7条河道预计总投资约21000万，可获补助约8400万；列入全国中小河流连片治理重点县综合整治及水系沟通试点规划的10条河道预计总投资约30000万，可获补助约15000万；列入交通部门航道整治工程的2条河道的圩堤建设资金均在工程投资内。当前，我市还需建设达标圩堤484.872公里，进行土方加固的投入约50万/公里（主要包括土方工程、堤顶道路建设，护岸工程投资还有待水利部门作进一步的精确估算），共计24243.5万元（484.872公里×50万元/公里= 24243.5万元），如达到常州圩堤建设项目标准的可获补助15万元/公里（实际补助受每年常州对溧阳奖补总量的限制，补助总额有限）。综上估算，我市圩堤达标建设还需投入52000万元。作为既要保吃饭，又要搞建设的基层政府，当前市镇两级财政财力有限，由于水利建设任务繁重，目前全市水利建设资金已入不敷出，没有更多的资金可用于圩堤达标建设。同时，融资难问题依然突出，市水利投资发展有限公司融资平台资产规模偏小，缺少有效的抵押物，难以获得所需的金融信贷支持。     3、专技人才短缺。当前，市镇水利专业技术人员普遍缺乏，年龄结构偏大，引进和留住人才难度极大。市水利局仅有水利水务专业技术人员21名（含局领导），难以对圩堤进行全面的管理与保护。镇水利站自2000年体制下放管理后，13年间没有引进一名水利专业技术人员，原有水利专业技术人员大多退休或即将退休。目前，镇水利站机构撤销，工作职责、人员编制划入镇农业服务中心，技术人员更加匮乏，基础管理能力快速下降，连基本的水利规划、设计、施工放样都无法胜任，个别甚至连简单的施工图都难以看懂，无力应对农村水利建设和管理的繁重任务。     四、加快推进农村圩堤达标建设的对策与建议：   （一）加大宣传力度，营造良好氛围。要通过领导讲话、专家讲座、会议培训等多种途径，进一步深入分析认识我市防洪保安所面临的严峻形势，着力提高全市各级领导干部和全社会的水患意识。要通过多种媒体、多种渠道，采取群众喜闻乐见的形式，大力宣传加快标准圩堤建设的重要意义和紧迫任务，在征地拆迁、工程建设、建后管护等方面能够更多的得到广大群众和社会各界的理解、支持和配合，推动圩堤建设顺利实施。要加强对圩堤建设和管理的动态宣传，及时总结推广先进典型，披露曝光负面事例，营造加强圩堤建设和管理的良好氛围。同时要加强《防洪法》、《水土保持法》等法律法规的宣传，增强广大群众的依法护堤意识。   （二）坚持高标定位，高质高效推进。一要高标准规划。按照打造保安工程、环境工程、民生工程的思路，高起点高标准规划设计圩堤达标工程，在技术设计上突出安全性，在建设标准上突出实效性，在生态环境上突出保护性，在实际效果上突出惠民性。要因地制宜设置堤高顶宽、内坡比例、堤后平台等技术参数，确保每一个堤段全部达到和超过相应防洪能力；对重点堤段合理布局一批护坡林、观光亭等功能设施，使之彰显绿色景观水利的独特魅力；配套完善沟渠、涵闸、路桥等农业水利设施，提高农业灌溉水平，改善农民生产生活条件。同时，在圩堤建设的内在标准上可以从实际出发，体现差异性要求，对通航河道的圩堤有计划地实行砼浆砌块石驳岸加固，对非通航河道的圩堤一般采用土方加固和生态加固，对村庄集镇段及其他不宜土方加固的堤段可酌情采取防洪坪等形式加固。二要高效率建设。根据《溧阳市千亩以上圩圩堤达标建设规划》的实施情况，本着先急后缓的原则，对现有圩堤拟定出分期分批建设计划。在每个镇区打造一些样板圩堤，通过以点带面，为整体推进圩堤达标建设积累和提供经验。要在保证质量的前提下加快工程建设，通过明确标准、落实责任、强化考核等手段，确保圩堤达标工程尽快建成并实现防洪功能。可按照“快的多补、慢的少补、逾期不补”的原则，根据工程进度拨付补助资金，促使各镇区加快推进圩堤建设。三要高质量管理。尽快出台切实可行、操作具体的圩堤达标建设意见，从断面测量设计、工程招投标、技术质量要求、资金管理、工程结算、安全管理、征用拆迁等方面对圩堤建设进行规范和指导。严格按照基本建设程序，全面落实项目法人制、建设监理制、管理合同制、项目档案制、责任终身制，把好招投标准入关、建设标准关、施工质量关、竣工验收关、经济审计关，确保圩堤达标工程成为优质安全放心工程。   （三）注重管建并重，推行长效管理。一要健全管养体系。圩堤工程效益的充分发挥，运行管理是关键。要组建市镇两级圩堤养护管理机构，配备专职管护人员，建立由市镇配套的管护资金投入机制，形成以镇为主体的长效管护体系和运行机制。要按照“管养分开”的原则，积极探索市场化养护，逐步使农村圩堤养护实行养护管理和养护作业分离，以养护的市场化促进养护水平的专业化。要积极探索农村圩堤现代化养护的新路子，添置必要的机械设备，实施机械化养护，减轻劳动强度，提高劳动生产率。二要加大执法力度。要组建市镇两级执法队伍，定期组织河道清障，对堤身乱垦乱植、侵占堤岸等违法行为进行严格清理，消除安全隐患。要加大对超载运输船只的治理力度，通过设立检查站、组建流动检查组、实行联动执法、开展专项整治等举措，杜绝运输船只超载超速航行，维护良好的水道环境。要加强河道、堤岸管理范围内建设项目的审批，坚持严格把关，确保建设项目对河道行洪、堤防安全、防汛抢险等无不利影响或影响较小，且可采取补救措施。三要加强队伍建设。针对基层水利工作人员能力水平参差不齐、年龄层次青黄不接的现状，我们建议，一方面，水利系统要加强对现有基层水利工作人员的教育培训，尽快提升他们的素质和能力；另一方面，要加快招收一批专业技术人员，并将他们充实到一线和基层重要岗位锻炼，从而培养一支熟悉基层情况，关键时刻能够拉得出、用得上的基层水利工作者队伍。同时，要加强镇级水利站建设，加大机构改革力度，从有利于稳定队伍、促进水利事业的要求出发，研究镇（区）水利机构的有效管理，妥善解决镇（区）水利站人员编制和待遇问题。   （四）创新投入机制，落实资金保障。一要积极对上争取。进一步增强机遇意识，主动加强与部、省的对接沟通，争取有更多的河道列入中小河流治理、中小河流治理重点县综合整治等国家、省治理项目。要统筹推进项目申报工作，将圩堤建设与航道整治、环境整治、土地复垦、农业开发等项目相结合，发挥项目综合效益，争取更多的专项资金和政策支持。二要拓宽资金来源。圩堤达标建设工期紧、投入大，单纯依靠财政投入难以支撑，必须在创新运作机制上做文章，在拓宽资金渠道上求实效。建议按照“谁受益、谁负担”的原则，把“一事一议”政策用足、用活、用好，鼓励和引导好农民对圩堤建设投工投劳。通过完善投融资机制，支持水利投融资平台运作，壮大市水利投资发展有限公司的资产规模，提升融资能力。以更加开放的思路经营好水资源，把水、林、地结合起来，通过拍卖河道经营权、使用权,鼓励农民利用水面搞养殖业,利用圩堤植树造林等举措，为圩堤建设集聚资金。三要加大财政投入。2011年省委“一号文件”明确提出，今后10年全省全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，同时要求各市、县财政要确保当前可用财力的2-4%用于水利建设、10%的土地出让收益用于农田水利建设。据了解，我们周边的高淳，2008年时财政收入、地方一般预算收入在全省51个县（市）排在40位左右，人均财力只有全省县（市）平均数的65%，但每年县财政仍安排1800万元专项资金用于一线圩堤达标建设。建议市镇两级政府按照2011年中央和省委“一号文件”的要求，克服财力不足的困难，争取从有限的财力中拿出一部分资金用于保障圩堤达标建设。四要建立实施机制。进一步落实各级责任，建议可采取以下办法：工程主体范围内对下应支付的土地补偿，按苏政办发[2005]125号文件标准确定的青苗补偿、两特养殖及地上附着物补偿，完成并经相关机构审计确认后，由市镇两级按比例承担，国有、集体土地及承包土地集体留成部分由所在镇区负责；房屋拆迁可采用自拆自建、统拆自建、统拆统建等方式予以补偿安置，由各镇区根据实际情况自行制定，经相关部门审核并报市政府审定同意后组织实施，拆迁补偿经费由市镇两级按比例承担；杆（管）线迁移由各所属部门、代管单位和各相关镇区在规定时间内按规划设计要求负责迁移到位，所需费用由所属部门、代管单位及所在镇区自行解决；工程建设取土或临时用地由各镇区就近落实，市级财政按照一定标准进行定额补助，不足部分由各镇区自行解决。同时可依据各单位工作量大小、计划进度完成情况等，采取“以奖代补”的方式对各实施单位进行奖励。   （五）加强组织领导，突出责任落实。一要强化组织领导。我市经济社会的发展，积累了改革开放几十年的巨大财富，任何地方都淹不得、淹不起。各级政府要从全局和战略的高度，充分认识当前推进圩堤达标建设的重要性和紧迫性，把圩堤建设摆上更加突出的位置抓好抓实。建议在市级层面上成立农村圩堤达标建设领导小组，及时掌握、协调、解决圩堤建设过程中出现的矛盾和问题，适时组织对工程质量、进度、安全及资金使用情况进行督查。二要明确各级职责。市水利部门要做好圩堤达标建设的规划设计、组织实施、指导协调、质量监督、验收管理等工作，加强与上级水利部门的联系和协调，争取上级部门在资金、技术等方面的支持和帮助。市发改、财政、国土、审计等部门要及时做好项目立项审批、资金拨付、用地保障、审计监督、竣工验收等工作，确保工程有序推进。其他各相关部门要各司其职、密切配合，全力支持圩堤达标建设。各镇区要根据属地管理原则，做好本辖区内的土地流转（建议采用租赁为主）、房屋拆迁、青苗补偿、工程施工、建后管护等工作。三要加强责任考核。建议将圩堤达标工程列入全市重点工程和为民办实事项目，纳入各镇区、有关部门的年度目标管理考核范围，明确镇区及部门行政一把手为圩堤达标建设的第一责任人，并层层落实考核责任，加大考核力度，调动各方面的积极性。对圩堤建设中涌现出来的先进集体和个人予以表彰奖励，对不履行职责和不正当履行职责的镇区、部门及其行政责任人实行问责，做到奖罚分明。