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关于加快推进城乡供水一体化的调研报告

发布日期：2013-07-17 来源：溧阳人大网浏览次数：字号：〖大中小〗

实施城乡统筹区域供水，实现城乡供水一体化，是城乡发展一体化战略的重要组成部分，是率先基本实现现代化的重要目标任务，也是一项功在当代、利在千秋的“民心工程”和“德政工程”。为此，市人大常委会专门成立课题调研组，就此深入开展调研，并赴宜兴、大丰等地学习考察，在此基础上，紧密结合我市实际，形成如下调研报告：

一、全市供水基本情况

全市共有供水企业13家，负责运营17座集中式自来水厂，供水能力29.11万吨/日，实际供水量为11.78万吨/日，供水人口74.03万人（以2012年全市常住人口数为统计基础），部分偏远地区尚有近6000户居民未用上集中供给的自来水。其中，市区范围有燕山和清溪2座水厂，供水能力共10万吨/日，日均实际供水6.6万吨/日；镇区范围现有自来水厂15座，供水能力共19.11万吨/日，日均实际供水5.18万吨/日。

通过调研，我们认为，近年来，政府各级各有关部门始终把城乡供水事业作为保障和改善民生的大事摆在突出位置，持续加大政策、土地、资金等要素投入，全面推进城乡供水设施的建设和完善，为保障全市人民用上安全放心水作了大量卓有成效的努力，目前，全市自来水普及率已达到97.5%，供水保障率、水质达标率基本稳定，应该说，目前的状况客观上为下一步实施城乡统筹区域供水打下了一定的基础。

二、推进城乡供水一体化的必要性

所谓城乡统筹区域供水，就是通过统一规划，在合理选择供水水源的基础上，将供水区域由城区向镇村拓展和延伸，形成水源相对集中的环状管网供水系统，促进水资源的合理配置和高效利用，促进城乡供水设施、管理、技术等要素资源的整合，促进城乡供水同水源、同管网、同水质，实现城乡供水一体化。

尽管我市城乡供水事业取得了长足的发展，供水设施的生产、运营能力已基本满足经济社会发展的需求，但我市的供水仍停留在低水平广覆盖的层面上，随着城乡一体化进程的加快，城乡供水发展不均衡、农村供水基础设施滞后、供水服务水平落后等矛盾和问题日益凸现，从“紧跟苏锡常，同步现代化”的大局和统筹解决农村饮水安全问题的民生大计出发，加快推进城乡统筹区域供水的必要性和迫切性尤为明显，主要体现在以下三个方面:

一是相关政策法规的要求。根据《江苏省城乡供水管理条例》的有关规定，“城乡供水应当推进农村与城市同水源、同管网、同水质，实现城乡一体化供水”，省政府《关于加快推进城乡统筹区域供水规划实施工作的意见》，明确提出到2015年年底苏南地区区域供水乡镇覆盖面达到98%的目标，无论是在宏观导向上，还是在微观政策上，推进城乡统筹区域供水是一项必须限期完成的硬任务。

二是各地推进态势的倒逼。据我们了解，目前，苏锡常地区区域供水覆盖率已接近100%，苏中地区平均完成90%，苏北地区平均完成46%。以宜兴为例，近年来，该市坚持政府主导，按照“普惠、共享、均等”的理念，在市镇两级政府的强力推动和市公用事业管理局的精心组织下，于2010年底全面完成了城乡统筹区域供水工程，实现了供水“同城、同网、同质、同价”，供水保障得到了飞跃提升。苏北地区的大丰市，克服地域面积大、人口分布散（区域面积3059平方公里、人口72万人）等不利条件，坚持将城乡统筹区域供水作为农村综合环境整治的重点工程，新建15万吨/日的中心水厂，5864公里各类管网，16座增压站，回购处置镇村水厂233座，至2012年底在盐城地区率先基本实现了城乡供水一体化。而反观我市，虽然区域供水完成了局部推动，城区水厂供水服务范围覆盖溧城、上黄、埭头，其供水管道延伸至天目湖镇、别桥镇部分行政村，南渡水厂供水管道也延伸至上兴地区，但与全省大部分县市相比，我市区域供水的实施进展相对缓慢，与我市在全省的地位严重不匹配，启动实施城乡统筹区域供水工程当刻不容缓。

三是改善农村供水的需求。长期以来，我市供水一直处于城乡分割状态，15家乡镇自来水厂布局分散，规模不等，供水能力参差不齐，最大的为4.2万吨/日，最小的仅为300吨/日，实际总供水量只有4.72万吨/日，难以形成规模效益。部分自来水厂水源条件较差，设施陈旧老化、专业技术人员缺乏，管理和技术基础薄弱，检测化验设备落后，制水工艺均不含深度处理，出厂水质得不到有效保障（为准确掌握全市自来水厂出厂水质，市人大常委会于6月21日至24日，组织市相关部门以突击暗查的方式，对17家自来水厂进行抽样检测，检测结果为：南渡自来水厂、上兴瓦林永和自来水厂、上兴上沛鸡笼坝自来水厂、上兴赵沛自来水厂、上兴分界自来水厂、上兴汤桥自来水厂、横涧自来水厂、别桥万顺自来水厂、平桥自来水厂等9家镇村自来水厂的出厂水均不同程度地检出不合格指标）。管网漏损率高（平均漏损率52 %，最高漏损率达62.13%），水资源浪费严重，导致供水成本增加，企业经营效益普遍不佳，大都徘徊在微利、保本和亏损的边缘，同时，受管网破损问题影响，供水水压偏低，供水保障率不高。水是基本的生产生活资料，决定着一个地区的居住环境和发展环境，进而深刻地影响着该地区的投资环境，如果我市农村供水状况长期得不到根本改观，势必对各镇的集镇建设、工业集中区建设、“百亿镇”创建以及产业转型升级等工作形成瓶颈制约。

三、推进城乡供水一体化的主要问题

目前，我市根据《苏锡常地区区域供水规划》，编制出台了《溧阳市市域供水工程规划》，并经市政府批准实施，但从规划到现实，仍有大量的工作要做，实施过程中还存在一些突出的矛盾和瓶颈制约，经过详细梳理，主要面临两大主要制约因素：

一是体制改革有阻力。目前，全市13家供水企业分属于不同的投资主体，城区两家水厂为中国水务投资有限公司全资子公司溧阳水务集团有限公司所有，其余各镇水厂部分为集体企业改制而来，部分为私人投资建立，这13家企业有一个共同特征，即均无政府资金参股。作为重要的公用事业，供水兼具公益属性和经营属性，但在完全市场化的情况下，政府在与企业的利益博弈中基本丧失话语权，这种体制上的弊端导致政府缺乏行业控制手段，当政府需要企业承担必要的社会责任时，企业在利益的驱动和惜本思想的支配下，很难给予支持和配合，这在水价上就得到充分的体现，我市目前城区水价为3.05元/吨，而同为苏南县级城市的宜兴水价为2.8元/吨，江阴、常熟等为2.6元/吨，苏北的大丰则为2.45元/吨，上述地区水价之所以低于我市，政府主导供水是一大关键因素。同时，在政府实施供水设施产权回购时，各投资主体往往会从利益最大化的角度出发，放大自身投入，甚至漫天要价，既抬高了收购成本，也增加了协调的难度。

二是筹措资金有压力。推进城乡统筹区域供水，工程浩大，涉及中心水厂建设、各镇水厂产权的回购、市到镇主管网建设、增压站建设、各镇输配管网的改造，资金需求量庞大，在市镇政府财力紧张、上级补助力度不足的情况下，如何筹措足够的资金将面临巨大的压力。

四、城乡供水一体化的对策和建议

城乡统筹区域供水是一项全新的事业，近年来，全省各地依靠制度创新、体制创新，结合本地的特点和实际，从有利于组织实施，有利于减少管理层次、提高管理效率，有利于调动和发挥各方面的积极性等原则出发，逐步探索形成了适合本地情况的运作模式。据我们对宜兴、大丰城乡统筹供水模式的学习考察后认为，两种模式各有所长，虽然不能完全照搬硬套，但在一些共性问题的处置上，值得我们学习借鉴。

1、宜兴模式

宜兴市在2007年之前，其城乡供水模式与我市的现状类似，城区通过引进中国水务组建水务集团公司负责城市供水设施的建设和运营管理，乡镇基本一镇一厂，企业规模小、工艺落后，且就近取水，水源条件差，水质无法保证，安全供水形势相当严峻。为从根本上打破城乡二元供水的格局，2007年，宜兴市政府启动实施城乡统筹区域供水工程，经过不断的探索完善，确立了“优质水源、集中制水、环网供水、分质用水、统一服务”的宜兴模式。该模式的主要特征是首先，理顺管理体制。成立市公用事业管理局，将全市24个供水企业及其配套管网全部收归国有，由隶属于市公用事业管理局的市水务集团公司及其下属的7个分公司实行“统一规划、统一建设、统一运行、统一监管、统一服务”。第二，提升水厂能级。对?鸨酢⒄配舅?Ы?懈脑焯嵘??⒁劳辛阶??Ы?屑?兄扑?凸┧??B>第三，推进环网建设。累计建设区域主干管网2100多公里，增压站15座，改造30万户的入户支管网，基本建成了水厂联网、水管联调的供水环网，改造后的管网漏损率从50%左右降至10%以下。第四，强化安全供水。一方面加强应急制水能力建设，建成了?鸨跛??0万吨/日的深度处理项目，以应对极端干旱天气，另一方面推行分质用水，将保留的7个水厂改造成工业水厂，实现工业用水和生活用水的分质供应，优先保障城乡居民生活用水。

2、大丰模式

大丰市在实施城乡统筹区域供水之前，城乡供水保障水平严重不平衡，全市12个镇分布233座不同规模的镇村水厂，长期以来，农村地区饱受供水水质差、水压低等问题的困扰，群众反响十分强烈。2010年，该市市委、市政府将城乡统筹区域供水列为为民办实事的头号工程，创新机制，加大投入，强势推进，在实践中形成了“一个水源、二个水厂、市镇联网、直供到户”的大丰模式。该模式的主要特征：一是在供水设施的投资管理体制上，采取“水厂私营、管网国有、制水和供水分离”的模式。大丰市自来水公司为私人资本投资创建，负责投资运营两座中心水厂，区域供水主管网、增压站、镇村管网及镇村水厂产权回购等由政府投资，产权归市政府直属的市水务投资发展有限公司统一管理。二是在供水运营机制上，采取“政府投资、企业经营、资产与经营分离”的模式。国有市水务投资发展有限公司为政府投资主体，负责区域主管网、增压站以及镇村管网的投资建设，接管原镇村水厂资产，履行工程建设投资主体职责，承担工程招投标、工程材料质量、工程监理、工程现场等管理。建成后的城乡供水设施则委托隶属于市自来水公司的城乡水务发展有限公司及其14个分公司负责日常经营管理，通过企业化经营，提高管理效率。

他山之石、可以攻玉。在综合分析对比宜兴、大丰等地成熟经验做法的基础上，紧密结合我市实际，我们提出如下建议：

1、统一思想认识。加快推进城乡统筹区域供水工程，让城乡居民享有同等的供水服务，既是省委、省政府的硬性要求，也事关农村饮水安全，直接影响人民群众在率先基本实现现代化进程中的幸福感和满意度。尽管实施城乡统筹区域供水困难重重，但事在人为，办法总比困难多，关键在于态度和决心。政府各级各相关部门务必要强化对城乡统筹区域供水工作必要性和迫切性的认识，将其当作一项严肃的政治任务，本着“真心为民、造福百姓”的执政理念，下定决心，加快推进，尽快扭转我市城乡统筹区域供水工作滞后的被动局面，确保在省委、省政府规定期限内提前实现城乡供水一体化。

2、优化供水规划。要按照城乡供水“同水源、同管网、同水质”的基本要求，从我市实际出发，创新思路，拓宽视野，科学规划，合理布局，积极探索具有溧阳特色的城乡统筹区域供水模式。一要统一供水水源，实现城乡“同水源”。我市的最大的优势就是拥有沙河、大溪两座大型水库，水量丰沛、水质良好，具备“同水源”的优越条件，建议政府建立以沙河、大溪两座水库为主要取水水源，塘马、前宋等中小型水库为备用水源的水源保障体系，让全市人民用上沙河、大溪水库的优质放心水。二要集中集约供水，实现城乡“同水质”。根据我市经济发展趋势、人口增长规模等要素，以长远的眼光，科学预测用水量的增幅，合理规划水厂的布局和规模，建议在加快推进中心水厂建设的同时，对目前规模较大、取水水源为大溪水库的南渡、社渚两座水厂进行改造提升，在确保出水水质达标的基础上，与中心水厂形成对置供水格局；突出应急状态下的制水能力建设，依托备用水源，规划配建深度处理工程，确保在极端干旱天气条件下的正常供水。三要完善管网配套，实现城乡“同管网”。城乡供水主管网及配套的增压站建设要符合全市城乡发展总体规划要求，并与城镇化建设、新农村建设、工业园区建设等各专项规划相衔接，遵循“统筹安排、科学合理、适度超前”的原则，根据我市的地理环境特征，优化方案设计，既要实现全覆盖，又要做到少浪费；从提高供水稳定性、安全性的角度出发，城乡供水主管网建设要纵横连通，形成环状，构建全市水厂联网、水管联调的供水环网；要针对镇村管网老化严重、漏损率高的实际情况，加快编制镇村管网更新改造规划，并与主管网同步设计、同步实施、同步到位。

3、理顺体制机制。供水事业是一项基本的公共服务，保证城乡居民饮水安全，是政府的重要公共服务职能，因此，推进城乡统筹区域供水，各级政府责无旁贷，必须发挥政府的主导作用，理顺供水体制机制，最大限度地让供水事业回归公益性。一要推进水务股权重组。建议以市水利投资发展有限公司代表政府履行出资人职责，以存量资产和政府性投入为投资，坚持“国有资本控股、社会资本参股”的原则，对溧阳水务集团有限公司实施股权重组，组建新的市水务集团有限公司，作为推进城乡统筹区域供水的载体和平台，同时，也为下一步推进区域治污扫清体制障碍。二要推进镇村水厂回购。遵循“尊重历史、统筹兼顾，市镇联动、以镇为主，统一政策、规范操作”的原则，精心制订镇村水厂产权回购实施办法，强化各镇党委、政府的责任主体地位，以各镇主要领导为第一责任人，综合运用经济、行政和法律手段，多管齐下、多措并举、强势推进，积极稳妥地做好镇村水产资产评估、产权回购以及人员分流安置工作，解决好各种矛盾和问题，协调好各方面的利益关系，努力实现“公平回购”、“和谐回购”，确保社会稳定。三要推进运营机制构建。参照宜兴、大丰的运营管理机制，建议我市城乡统筹区域供水实行“政府主导、市场运作、企业经营、建管一体”的运营管理机制。新组建的市水务集团有限公司扎口负责水厂、区域主管网、增压站以及镇村管网的投资管理、工程项目实施以及日常的经营管理；待各镇村水厂回购处置到位后，由市水务集团有限公司出资，全盘接收产权和留用人员，并在合理划分供水服务区域的基础上，组建分公司，将管理和服务延伸至镇村，实行城乡“垂直一体化”管理。

4、健全保障机制。一要建立领导机制。实施城乡统筹区域供水工程，要求高、时间紧、任务重，市镇两级政府要将其作为一把手工程，成立专门的领导小组，主要领导亲自挂帅、亲自过问，分管领导具体负责、靠前指挥，切实加强组织领导，明确目标责任，强化考核督促，加大行政推动力。二要健全推进机制。城乡统筹区域供水是一项系统工程，需要水利（水务）、规划、建设、国土、卫生、供电、交运等多个部门通力配合、协同作战，要建立部门联席会议机制，实行工作推进例会制度，及时协调解决工程实施过程中的各种矛盾和问题，保证各项工程顺利开展。三要完善筹资机制。要加大财政投入，建立健全专项资金保障机制；要认真研究上级扶持政策，精心搞好项目包装，千方百计纳入上级政策盘子，尽力争取一切可争取的扶持资金；做大水利融资平台，提升融资能力，积极争取银行信贷支持。四要建立配套机制。重点要加快推进水价改革，在促进城乡“同水价”的基础上，构建科学的水价形成机制，合理确定污水处理费开征标准，为下一步实施区域治污打牢基础。五要建立监管机制。供水安全事关社会稳定，必须始终保持警钟长鸣，要从 “源头”到“龙头”，环环建立监管责任制，把监管措施落到实处；要研究出台《溧阳市城乡供水管理办法》，建立健全长效管理机制；要积极推进信息化监管网络建设，实现“远程、实时、精确”监控，防范和杜绝任何安全隐患。