关于加快推进居家养老

服务体系建设的调研报告

市人大常委会课题调研组

居家养老是指以家庭为核心、以社会为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。其作为一种成本较低、可操作性较强，且符合中国传统文化和老年人生活习惯的养老模式，越来越受到社会的认可和接受，已成为社会养老事业的主要发展方向。加快推进居家养老服务体系建设，对破解日益突出的人口老龄化问题、切实提高老年人生活质量具有十分重要的意义。为此，市人大常委会将其列为年度重点调研课题，专门成立课题调研组，会同市民政局、老龄办深入开展调研，并赴扬中市、太仓市、慈溪市、海宁市、苏州姑苏区、绍兴越城区等地学习考察，在此基础上，形成如下调研报告。

一、基本情况

㈠人口老龄化现状

我市早在1986年就已进入老龄化社会（按国际通行标准，地区60周岁以上老年人达到总人口的10%，或者65周岁以上老年人达到总人口的7%），比全国提前13年。截止目前，全市60周岁以上户籍老年人口达170426人，占全市总人口的21.9%，分别高于全省和全国同年龄段人口比例约2.3个和6.4个百分点。同时，我市老年人口还呈现出高龄化、失能化和空巢化趋势。据统计，全市80周岁以上老人约26000人，失能和半失能老年人约17000人，空巢老年人约85000人。

㈡老年人服务需求状况

由于老年人的收入水平、居住地域、家庭情况不同，对养老服务的需求也多种多样。据对我市老年人服务需求的调查，身体健康、生活能自理的老人都习惯住在家里由子女赡养，希望社区（村）能经常组织开展适合老年人的文化娱乐、体育健身活动；失能、半失能老人和空巢老人，普遍对社区（村）开展日托、助餐、家政、医疗护理、呼叫热线等便民服务有需求。

㈢居家养老服务组织建设情况

我市居家养老服务组织主要包括：1个信息管理中心、1个市级老年活动中心、136个社区（村）居家养老服务中心（站）、4个老年“关爱之家”以及120余个老年活动室。信息管理中心主要是为“一键通”呼叫系统提供技术支撑。老年活动中心、老年活动室主要是向老年人提供文化娱乐、体育健身等方面的服务。社区（村）居家养老服务中心（站）主要是依托部分老年活动室，在文化娱乐、体育健身等服务的基础上，进行了功能提升，增加了日托、助餐、生活照料等方面的服务。

㈣居家养老服务开展情况

我市居家养老的服务形式主要有两种：即“请进门”和“送上门”服务。“请进门”是指为走出家门到社区（村）居家养老服务中心（站）、老年活动室、老年“关爱之家”的老年人提供文体娱乐、日间照料、助餐等服务。“送上门”是指为政府购买服务对象（主要是低保、低收入、重点优抚对象、劳动模范等特殊老年人群体，共154人）上门提供援助服务，以及依托“一键通”呼叫终端（现有老年用户5500多户，养老服务加盟商250家左右），为老年人上门提供紧急救护、生活照料、家政服务等。目前，全市居家养老受益人口约50000人左右。

二、存在问题及原因分析

目前，我市居家养老服务尚处于起步阶段，居家养老服务工作距离日益老龄化的社会养老需求还存在较大差距。

㈠硬件设施落后。大部分老年活动室，硬件设施比较简陋、陈旧，活动空间也比较狭小。136个社区（村）居家养老服务中心（站）中，达到省级标准的只有30个（包括城市社区居家养老服务中心6个、农村居家养老服务站24个），距离省政府《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》（苏政发[2011]127号）中提出的2015年实现城市社区居家养老服务中心全覆盖，农村居家养老服务站建成比例苏南达到90%的要求，还有一定差距。   

㈡服务内容单一。大多数老年活动室、社区（村）居家养老服务中心（站）缺乏资源整合能力，服务内容仍然停留在为老年人提供活动场所、简便餐饮，以及援助服务对象的基本生活照料上，为行动困难老年人服务率偏低，康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务几乎是空白。同时，“一键通”呼叫终端在系统技术支持、养老服务项目、服务体系评估、服务团队监管等方面，还有待完善。

㈢专业人才短缺。全市取得护理员证书的仅237人（高级证书3人、中级证书6人、初级证书228人），且由于工作强度大、风险高、待遇差，绝大多数不愿从事居家养老服务工作。目前，我市从事居家养老工作的人员大多没有受过专业训练，不具备专业知识，只能从事一般的家政服务和生活照料，难以提供高层次的服务。

经过分析和梳理，我们认为导致以上问题的原因主要为：一是重视不够。社会有关方面对老龄化面临的严峻形势尚未给予足够的认识。居家养老工作的体制机制尚不健全，政府、市场、社会、家庭资源之间的合力尚未完全形成，职能部门之间协调配合还不够紧密，仅仅依靠老龄部门“单打独斗”，难以有效推进。二是规划缺失。目前，我市尚未出台养老服务业发展规划与设施布局专项规划，市、镇、社区（村）三级养老服务机构的选址布点、功能布局、标识标牌、设施设备等方面尚未形成统一、规范的操作依据和建设标准。三是投入不足。我市居家养老的资金主要来源于政府部门筹集，渠道单一、规模有限。据了解，2014年全市共投入养老事业资金2655万元（其中基础设施建设1708万元，养老机构补贴807万元，居家养老投入140万元）。市、镇两级财政对居家养老服务设施建设与运营等方面的补偿机制尚不能完全到位。大部分行政村集体经济比较薄弱，居家养老服务方面的投入基本空白。四是市场化程度不高。我市居家养老的主要形式是政府为特殊对象购买或提供公益性服务，行政色彩较浓，市场运作机制尚未真正形成。一方面，养老服务行业属于微利产业，且前期基础建设投入巨大，在税收、土地、融资等方面的优惠政策难以落地的情况下，往往“叫好不叫座”，让社会资本望而生畏、不敢涉足。另一方面，老年人的消费观念和子女的养老观念有待转变，自费购买养老服务的意识尚未确立。

三、各地居家养老的经验做法

近年来，我国一些社会发展水平较高的城市陆续对居家养老展开了实践探索，积累了大量工作经验，并形成了各具特色的居家养老模式。通过对扬中市、太仓市、慈溪市、海宁市、苏州姑苏区、绍兴越城区等地经验模式的梳理和总结，我们觉得有四个方面的做法，值得我市学习借鉴：

㈠“公建民营”模式——在养老机构建设上，单纯依靠政府或单纯依靠民资都存在较大局限性。靠政府，一是巨额的资金投入难以承受，二是公办养老机构的管理和服务质量备受诟病；靠民资，一方面公益性难以得到保障，另一方面服务价格势必会把一部分老年人拒之门外。所以，互取其长，互补其短的“公建民营”，是纾解养老困局的可行办法。如绍兴越城区，通过政府建设、社会运营、购买服务，将政府机制和市场机制结合起来，共同为老年人提供居家养老服务。

㈡“虚拟养老”模式——随着互联网时代的到来，“互联网+养老”已成为必然的趋势。各地纷纷利用现代信息技术，搭建养老服务信息平台，打造没有围墙的养老院，实现社会服务资源和居家老人服务需求点对点对接，以满足居家老人多层次、多样化的养老服务需求。苏州姑苏区率先创造了这一做法，老年人只要打一个电话，就可获得所需要的6大类53项服务（详见附件）中的任何一种服务。

㈢“医养结合”模式——由于我国医疗和养老体系长期割裂，造成养老机构与医疗机构功能单一化，养老机构“养老不医护”，而医疗机构则是“治病不养老”，两者并不对接，给老年人带来诸多不便。慈溪市对“医养结合”进行了积极探索，采取建立老年护理院以及在养老机构内开设医院、医务室等方式，促使医疗机构与养老机构结对协作，形成了有病治病、无病疗养、医疗和养老相结合的养老模式，让入住养老机构的老年人不仅“老有所养”，更能“老有所医”。

㈣“志愿服务”模式——居家养老服务工作不能仅仅依靠政府，还需要依托社会力量参与。各地通过组织社区干部、热心人士以及志愿者等，探索出“邻里互助式”、“高龄孤老结对关爱式”、“时间银行式”（志愿者将参与公益服务的时间存进时间银行，当有需要时可以从中支取“被服务时间”）等多种服务形式，使老年人有人关心帮助，并得到代购、代缴、助医、助餐等生活照料和家政、精神关爱等服务。如海宁市开展的“银龄互助”活动，按照“性格相近、爱好相似、住址相邻”的原则，全市三千多名低龄老年人结成帮扶对子，经常性开展走访敲门、生活帮扶等互助活动。

四、对策和建议

在加快推进我市居家养老服务体系建设中，重点要做到：

坚持一个原则——坚持政府主导、社会参与、市场运作的原则；

搭建两个平台——搭建虚拟养老与实体养老相结合的服务平台；

抓好三支队伍——抓好养老服务管理队伍、从业人员队伍、志愿者队伍建设；

健全四项机制——健全调查评估机制、建设运营补贴机制、政府购买服务机制、监管机制；

落实五项保障——强化规划引领、加强用地保障、落实服务用房、加大财政支持、减免税费负担。

在研究和制定具体政策措施时，要依托我市发展实际，着眼于老年人的实际需求，通过积极稳妥的政策举措来推进居家养老服务体系建设。在此，提出以下建议：

㈠理清发展思路，坚持政府、社会与市场三位一体、协同推进

1、明晰政府职责。居家养老服务是一项复杂庞大的系统性工程，仅靠政府来推动，政府是背不起的。政府要跳出包揽养老事业的思维惯性，在保基本、兜底线的基础上，逐步从居家养老服务的具体事务性工作中脱离出来，由居家养老服务的实施者，转变为宏观指导者和监督者。一是要加强组织保障。健全居家养老服务体系建设的领导体制和运行机制，建立政府主导、多方参与的层级服务管理体系，搭建起完备高效的居家养老服务的实施网络。二是要加强顶层设计。加快制定我市推进居家养老服务工作的有关政策，对居家养老运行模式进行制度性设计，指导和支持我市居家养老服务体系的建设。三是要加强扶持引导。通过统筹规划、完善制度、资金投入、监督考核等多种手段，积极扶持、推动和引导居家养老服务体系建设。

2、引导社会参与。大力培育养老服务社会组织，对社会能够承担的居家养老服务项目，尽可能交给社会组织承接。在资金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。重视发动公益慈善组织参与支持养老服务体系建设，促进居家养老服务事业发展社会化和多元化。

3、加强市场运作。加快研究制定养老服务产业政策，大力推进养老服务产业发展。积极引导老年群体树立对居家养老服务的消费观念，提高居家养老服务市场的需求。发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，采取公建民营、民办公助、补助贴息等方式，引导和支持社会力量兴办养老服务设施。吸引国内外知名养老服务机构、企业落户我市，利用他们在管理、技术、人才等方面的经验和优势，带动我市居家养老服务水平整体提升。

㈡搭建服务平台，形成“实体”与“虚拟”双线并进、多点支撑

1、建立市级为老服务中心。加快选址筹建具有组织、指导、服务、培训等功能的综合性为老服务中心，强化对养老服务机构和居家养老服务的行业管理和指导。建议为老服务中心采取“一平台+一中心”的模式，“一平台”即搭建一个统筹全市的养老信息服务综合管理平台，将全市老年人基本信息、养老服务机构、供应商信息以及“一键通”呼叫系统等全部纳入这一平台，实现全市养老服务信息共享、实时动态统计。“一中心”即建设一个全市示范性居家养老服务中心，并将该中心打造成为我市居家养老服务的孵化基地，为各居家养老服务机构、从业人员提供学习、体验和培训。

2、夯实居家养老实体服务平台。一是推进社区（村）居家养老服务中心（站）建设。继续推进老年活动室向社区（村）居家养老服务中心（站）提档升级，尽早实现社区（村）居家养老服务中心（站）全覆盖。以创建省级标准化社区（村）居家养老服务中心（站）为抓手，进一步规范社区（村）居家养老服务中心（站）的建设标准和服务要求。二是推进助餐点建设。建议在老年人较为集中的中心城区，设立4-5个助餐点，采取集中就餐或送餐上门等方式，为一定范围内的老年人提供助餐服务。助餐机构可采取与餐饮企业合作或独立开展助餐服务。三是推进老年大学建设。进一步扩大老年大学办学规模，根据老年人的特点和需求，进一步拓展学习内容，优化课程设置，丰富老年人的精神文化生活。四是推进医养融合。加快供养型、养护型和医护型养老服务设施建设，鼓励、支持有条件的养老机构自办医疗服务机构或配备医务室、康复室。符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗保险定点医疗机构准入条件的，可纳入医疗保险定点范围。不具备条件的可与周边医院、卫生院、社区卫生服务站、农村卫生室等签订服务协议，实现资源共享。

3、完善“一键通”呼叫系统。加快普及“一键通”呼叫系统，不断扩大覆盖范围。根据老年人和不断发展的服务需求，引入助浴、助购、物业维修、人文关怀、娱乐学习等更多服务资源，为老年人提供全方位、多层次的居家养老服务。进一步升级“一键通”呼叫系统，畅通养老服务加盟商与老年人之间的联系渠道，使未安装“一键通”呼叫终端的老年人通过拨打热线电话、网络预约等方式，也能获得居家养老服务。

㈢加强队伍建设，实现专业化队伍与志愿者服务一体两翼、互补发展

1、加强管理队伍建设。当前，我市居家养老、机构养老分别归市老龄办、市民政局主管。一方面，将居家养老与机构养老分割管理，不利于整体推进我市养老服务事业发展；另一方面，市老龄办仅3位工作人员（其中正式编制1人、借用人员2人），难以承担繁重的居家养老服务管理工作。建议将市民政和老龄部门的管理职能进行整合，统一管理全市的养老工作。

2、加强专业服务队伍建设。按照社会公益性岗位设置有关规定，将居家养老服务列入社会公益性岗位，合理配置人员，落实工作经费。加快构建养老服务教育培训体系，整合我市职业院校和培训机构的教育资源，开设与养老服务相关的医疗保健、营养调配、心理咨询等专业以及护理康复、家政服务等非学历培训项目。研究制定养老服务人员的就业政策、工资待遇、社会保障和激励政策，提高从业人员的收入水平，稳定居家养老服务从业人员队伍。 

3、加强志愿者队伍建设。大力倡导社区互助、志愿者服务等各种为老服务活动，树立和表彰爱老助老先进典型，形成人人尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚。积极搭建志愿者为老服务平台，规范对志愿者的管理和培训，使志愿服务常态化、制度化。探索组建以低龄健康老年人为骨干的居家养老互助服务队伍，尝试推行“时间银行”等居家养老服务模式。

㈣健全工作机制，推动居家养老服务工作规范管理、长效运行

1、建立和完善调查评估机制。建立健全第三方评估机制，支持专业机构对养老服务需求进行调查，鼓励社会组织和养老机构开展居家养老服务评估。科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级和养老服务补贴领取资格等。加强对评估工作的监督，完善评估指标体系，严格评估流程。

2、建立和完善建设运营补贴机制。建议对新建、改扩建的社区（村）居家养老服务中心（站）、助餐点等，按面积、规模、功能给予一次性建设补贴。对已建成运行的社区（村）居家养老服务中心（站）、助餐点等，建立年度考核制度，根据考核情况，采取以奖代补形式，给予运营补贴。

3、建立和完善政府购买服务机制。建议将年满60周岁的老人分成重点援助的老人、一般援助的老人、自己交费的老人三个层面分别提供无偿、低偿和有偿服务，并根据不同情况进行分类补贴、分类服务，促进养老服务资源合理分配。选择有资质、服务功能齐全、诚信好、管理规范、实力强的社会服务机构及其专业服务人员作为政府购买服务的定点单位和服务人员。随着经济社会发展情况，逐步扩大购买服务对象范围，提高养老援助补助标准。        

4、建立和完善监管机制。健全居家养老服务机构、服务人员参与居家养老服务工作的准入与退出机制。加快制定各类标准，规范服务、收费等行为，指导老年人与服务机构签订协议，明确双方的权利、义务、责任，确保服务质量和安全。市民政部门要加强日常管理，联合卫计、人社、安监、消防等部门，定期对各类养老服务机构进行检查和指导。价格主管部门要加强对养老服务的价格监督和指导。

㈤强化保障措施，确保居家养老服务事业稳步推进、健康发展

    1、强化规划引领。根据群众养老需求，结合服务人口和服务半径，加快编制全市养老服务业发展规划、设施布局专项规划以及配套的建设标准，通过发挥规划的龙头引导作用，促进全市养老服务设施空间布局更加优化、资源配置更加合理、建设标准更加规范、功能配套更加完善。

    2、加强用地保障。把各类养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，对于政府投资建设的居家养老服务机构和社会投资兴建的福利性、非营利性居家养老服务机构，可采取划拨方式供地。社会力量建设的营利性养老服务机构建设用地，按照国家对经营性用地的规定，优先予以保障。

3、落实服务用房。新建住宅小区要按每百户20至30平方米配套建设养老服务用房，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。未配备或配备未达标的老城区和已建小区，可通过购置、置换、租赁等方式，逐步补齐配足。

4、加大财政支持。加大财政资金对各类养老服务事业的投入，确保福利彩票公益金的50%用于养老服务事业，并随老年人口的增加逐步提高比例。加大金融对养老服务项目的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，放宽贷款条件，降低担保条件，并提供优惠利率。

5、减免税费负担。根据省发改委、经信委等部门《关于加快养老服务产业发展的若干意见》（苏发改服务发[2015]108号）的精神，对养老机构提供的养老服务免征营业税。非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。对居家养老服务机构的用电、用气、用水、电话、网络和有线电视费用按照民用价格标准收取，有初装费的减半收取。