关于加快闲置土地处置

促进土地节约集约利用的调研报告

溧阳市人大常委会课题调研组

土地资源，作为人类生存的基本资料和劳动对象，在经济社会发展过程中扮演着重要的角色。伴随我市经济发展程度的不断提升和城镇规模的不断扩大，人地矛盾日益尖锐，并呈现出耕地保护任务艰巨、城乡建设用地不尽合理、土地资源利用率不高、土地闲置问题突出、后备资源日益短缺等多重压力并存的严峻形势。特别是面临长江经济带、苏南现代化示范区建设等发展机遇，以及我市打造“三大板块”、推进“四大工程”的发展要求，如何加强土地资源节约集约利用，努力破解发展过程中的土地要素瓶颈制约，抢占新一轮发展制高点，是我市面临的一项重要课题。为此，市人大常委会组成专项课题组，深入走访相关部门、企业，并专程赴苏州常熟市开展学习调研，现根据调研成果，结合我市实际，形成如下调研报告：

一、我市土地资源利用的现状、存在问题及原因剖析

1、我市土地资源的基本情况

据统计，截至今年上半年，我市耕地保有量面积为96.33万亩，基本农田保护面积为93.44万亩。土地利用总体规划（2006-2020年）中确定的允许建设区面积还剩2.25万亩（2014年我市通过土地利用总体规划中期评估，争取允许建设区面积1.57万亩），有条件建设区面积为2.67万亩。后备土地资源情况为：可用于耕地“占补平衡”的后备资源共15.92万亩，可用于建设用地复垦的后备资源共1.74万亩。

目前，我市土地开发强度为14%，低于全省21%的平均土地开发强度和常州市25.6%的开发强度，离国际公认的20%的宜居标准尚有余地，土地资源的开发利用空间仍较为充足。但近年来，国家土地管控越来越严，“先上车再买票”的违法老路已走不通了。在土地开发的“总阀门”被严格控制的新形势下，优化现有城市空间布局，提高土地使用效率将是唯一出路。

2、我市土地资源利用存在的问题及原因剖析

近年来，市政府及国土部门积极贯彻省委、省政府提出的土地利用节约集约战略，明确我市“控总量，优空间”的土地开发利用新思路，坚持将节约集约用地作为国土资源工作的核心目标，积极健全各项工作机制和管理办法，有效提升了我市土地资源开发利用的科学化水平。但应看到，我市在土地综合管理和节约集约利用方面存在的一些问题，实现土地节约集约利用的战略目标任务仍然任重道远,还需要我们继续作深入地研究和探索。

一是批而未供和闲置土地数量较多。据国土部门调查核实，2008年至2014年，我市批而未供土地共325宗、约9858亩（其中,未供未用面积约1500亩；未供已用面积约3862亩，未供已用主要为水利、道路用地，包括常溧高速约2100亩），闲置土地共104宗、约4280亩（其中，金峰水泥集团闲置570多亩，绿城纸业闲置290多亩，苏浙皖物流集团闲置240多亩）。二是土地利用粗放低效。根据2012年工业用地普查数据，全市工业用地共1803宗，总用地面积67876亩，其中：容积率低于0.3的有531宗、29551亩（占43.5%），低于0.2的有9897亩，低于0.1的有131宗3551亩。三是投资强度偏低。据统计，2014年我市新增建设用地地均固定资产投资为256万元/亩，是金坛的二分之一、武进的三分之一、新北的七分之一。四是产出效益不高。据统计，2014年，我市建设用地亩均GDP约为17.7万元，在常州两市五区中最低，是武进区的一半，比金坛还要低1万元/亩。五是存量土地盘活效率低。我市批而未供、供而未用及低效利用等存量建设用地较多，而每年供应的土地中存量土地占比偏低，据统计，2014年，我市存量土地供应比率仅为20.49%，远低于上级国土部门要求的60%以上的比率。

剖析产生以上问题的原因，主要有以下四点：一是思想认识有偏差。我市土地资源禀赋相对丰裕、经济发展相对落后，各级政府、职能部门节地意识淡薄，为引进项目、发展经济，或多或少地存在不惜资源、不计效益的思想。同时，部分镇（区）、职能部门重项目引进、轻落地建设，重土地供应、轻批后监管，导致土地利用粗放浪费现象较为普遍，部分企业拿地后的实际投入与当初的承诺存在差距。二是导致土地闲置的因素仍然存在。一方面在土地征收、拆迁安置等环节，少数群众无理要求较多，导致协商工作进展缓慢，土地无法按时交付；另一方面，企业自身因项目落空、财务困难、产能过剩等原因，不愿或无力继续开发，甚至部分企业以圈地为目的，囤积土地供而不用。三是工业用地价格低，项目准入门槛不高。在2015年以前，我市的工业用地出让价格仅为16.6万元/亩（ 2015年1月1日起，工业用地出让最低价格提高为19.6万元/亩），且土地挂牌出让缺乏竞价机制，土地基本上以底价成交，低价格、低门槛，较易引发圈地冲动，导致项目质量参差不齐、土地闲置浪费现象较多。四是后续管理不够到位。各镇（区）及相关职能部门对企业拿地后的开发行为缺乏有效地监督和约束，镇（区）、部门之间缺少协作配合，尚未形成全市齐抓共管的有效合力，国土部门力量单薄，处置企业违法违规闲置土地的手段和办法不多、阻力较大。

二、常熟市土地节约集约利用的经验启示

课题调研组一行专程赶赴苏州常熟市开展专项调研，通过听取情况介绍、开展座谈等形式，和相关部门负责人作了深入交流和讨论，对常熟市在土地管理和节约集约利用方面的先进做法进行了全面深入地学习和了解。调研组根据我市实际情况，认为常熟市主要在以下三个方面的做法值得我们认真研究借鉴。

1、强化责任落实方面。常熟市委办、政府办联合下发《关于建立土地执法监督共同责任制的实施意见》，在全市范围构建完善三级共同责任制，通过与部门、镇（区）、街道签订共同责任书，将耕地保护、执法监察和用地节约集约要求明确到各镇（区）、各相关部门，实现任务分解、目标细化、标准量化、责任公示。

通过落实此项措施，使常熟市土地资源管理实现了由国土部门单一管理向全社会参与共管转变，由国土部门独立的执法体系向全社会立体的监控体系转变，由政府领导层面的节约集约要求向基层、企业、社会的节约集约实践转变，对土地的管控能力大大提升。

2、部门联合管理方面。由常熟市政府牵头，打破部门之间的分工局限，成立了由发改、经信、科技、财政、国土、环保、商务、监察等八个部门组成的联合考评小组，根据由八大系统、四十多个指标体系构成的评分系统，对重点产业项目用地实行亮分评级，并将考评结果作为供地时序和用地规模的重要参考。

通过此项措施，整合了部门审批流程，凝聚了部门工作合力，对重点项目的科学性、经济和社会效益性、产业导向性等均有了全面深入的评判，从源头上把紧了土地闸门，为防止土地闲置、提高利用水平提供了保障。

3、盘活低效用地方面。常熟市政府牵头出台了农村住宅置换商品房、承包土地换社保、失地农民（失水渔民）安置补偿等一系列政策，加大对农村建设用地的整理力度，逐步探索农民宅基地自愿有偿退出机制，以村庄布局规划的实施转变固有散居模式。

此一系列政策措施的出台，得到了大多数群众的拥护和支持，通过落实政策，既盘活、节约了大量土地，促进了城乡一体化发展和小城镇建设，又充分尊重农民的权利，对失地农民作出合理的补偿，减少了冲突和矛盾的产生，部分地块的一次签约率甚至达到90%以上。

三、对策和建议

面对当前土地开发利用的新形势，必须彻底改变城乡建设用地粗放的现状,积极探索符合我市实际的土地节约集约利用新模式，加快形成规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显的用地新格局，为我市经济社会的健康、快速和可持续发展提供有力保障。

1、推进多规融合，优化空间布局。建议由市政府牵头，协调发改、规划、国土、环保等部门，以我市战略发展目标为指引，稳步推进国民经济与社会经济发展规划、城乡总体规划、土地开发利用规划、生态环境保护规划等城市重要规划的融合统一，实现“全市发展一张蓝图”。通过“多规融合”，进一步增强规划的科学性、权威性和严肃性，明确我市城市功能分区、工业产业布局和生态红线，从宏观角度实现对土地开发利用的总量约束和节点把握，减少因规划不统一而导致的土地浪费现象，达到有序开发和科学发展的目的。以“总量控制”倒逼“空间优化”，促使相关部门规划建设用地以及各镇（区）招商引资时，强化集约节约思维，合理确定项目用地规模，对用地范围和规模精打细算，并优先盘活利用存量闲置土地。

2、严格项目评审，提高准入门槛。更新招商理念，摈弃“招来都是商”的落后观念，变招商引资为选资，严把项目准入关。建议由市政府牵头，加强发改、国土、经信、环保、规划等部门间的沟通协作，认真研究制定多部门共同参与的联合评审制度，加快建立完善项目用地综合评审体系，立足我市生产力布局、产业规划、产业定位等情况，对用地项目的投资规模、投资强度、经济效益、税收贡献、生态环保、创造就业等内容进行综合评审，参照评审结果将用地项目划分为不同等级，实行梯度化管理。根据我市产业转型方向和发展要求，科学制定我市招商项目名录，对符合名录的工业项目，优先配置用地指标，保障优质项目加快落户，以土地利用结构引导产业结构优化。对批准供地的项目，严格审定用地规模，合理确定用地时序，实现土地供应的科学化、精准化。

3、加大盘活力度，健全土地市场。建议市国土部门抓紧对全市工业用地利用情况开展全面系统地调查摸底，并同步对闲置土地开展调查认定。尽快建立闲置土地挂牌销号管理机制，在认真调查、厘清原因的基础上，为每一块闲置土地建立台账资料，绘制闲置土地分布概况图，标明闲置土地的位置、规模、成因，明确处置措施和时限，并将每一块闲置土地的盘活任务分解到各镇（区），落实到具体责任人，实行挂图作战、销号处置。积极鼓励引导存在土地闲置的企业通过增资扩能、技改的方式进行“二次创业”，使闲置土地应用尽用。加强政企合作，与企业携手开展产业链招商，吸引产业链上下游关联企业利用闲置土地投资项目，实现破解土地瓶颈与盘活闲置土地双赢的结果。坚持土地要素市场配置原则，进一步完善土地招拍挂出让制度，建立公开、透明的土地市场，彻底扭转企业囤地增值的传统观念，引导、鼓励企业将闲置土地和建设余地进行市场化交易。

4、创新监管措施，完善约束机制。建立健全批后管理制度，加快完善土地利用动态巡查机制，建立土地资源信息化管理平台，定期或不定期开展土地巡查，将用地项目投入规模、进度、强度等相关信息及时录入电子档案系统，逐步建立起科学完善的土地利用网络监控体系，实行实时长效管理。加快建立“诚信档案→信用评价→信息公示→信用奖惩”四位一体的土地市场诚信管理制度和工作流程，及时向社会公示用地企业的项目开发建设进度和信用评价等级，引导、鼓励新闻媒体和人民群众加强监督，督促企业遵守合同、诚信开发。建立完善企业诚信激励和失信惩罚机制，支持和引导社会资源向诚信度较高的企业倾斜，在信用担保、融资贷款、贷款贴息等方面给予优惠，在产业扶持政策方面给予优先支持。对诚信记录较差，或因企业原因已造成土地闲置或低效利用的，在新增建设用地供应及银行贷款担保等方面，出台相应的限制性措施。

5、健全考核机制，提升节地水平。探索实施节约集约用地评价制度，建议由市政府牵头，联合市相关职能部门组成联合考核小组，每年对全市各镇（区）的建设用地宗地投资强度、单位产出地耗水平、建设用地地均GDP增长率、存量建设用地盘活率、项目按时开竣工率、出让金到账率等多个指标进行综合评估考核，并将土地考核列入镇（区）核心指标考核，根据考核结果，土地供应适当向节约集约用地水平较高的镇（区）倾斜。对批而未供土地、闲置土地和低效用地数量较多的镇（区），建议市政府减少或停止其辖区内新增建设用地的报批和供应，促使属地政府和企业增强节约集约用地的意识，加紧盘活存量建设用地，将节约集约用地始终作为一条红线挺在前面。