关于稳步推进我市老城区更新改造的调研报告

溧阳市人大常委会课题调研组

老城区更新改造是实现城市产业结构升级、城市功能升级、综合承载能力提升、人居环境改善等多重目标的重要举措，对于城市现代化建设、可持续发展的意义重大。为此，市人大常委会组成课题组，通过听取汇报、专题座谈、实地调查、收集相关资料等形式，进行了专题调研，并赴上海市青浦区、杭州市西湖区、浙江省长兴县等地学习考察。现将调研情况报告如下：

一、我市老城区的基本概况

随着城市发展，溧阳市老城区范围不断变化，根据溧阳市城市总体规划（2008-2020）界定，溧阳市老城区范围为东至东环路、西至241省道、南至宁杭高速公路、北至239省道，面积约40.58平方公里。本次调研相对指向范围为南拓西延战略实施之前的城区范围：南环路以北、清溪路以东、凤凰路以南、昆仑南路以西的范围，围合面积约5.5平方公里，人口约9.4万人。其中护城河以内的范围为我市的古城范围——团城，约0.47平方公里，人口约1.4万人，古城墙现仍有部分保存。

老城区是我市长期历史发展过程中呈动态扩展的中心区域，为溧阳这座城市的发展做出了不可磨灭的贡献。近年来，随着我市城市化进程的加快，老城区逐渐暴露出物质性、功能性老化和结构性、空间性衰退等问题，人口密度高、建筑密度高、交通密度高的“三高”现象十分突出。只有通过更新改造，才能改变目前老城区的状况，使之获得新的内生动力，促进老城区实现新的发展。

二、我市老城区更新改造所面临的矛盾和问题

纵向比，尽管近年来我市城市建设取得了明显成效，城市环境面貌得到了很大提升，但是单就老城区而言，更新改造工作显得比较滞后；横向比，周边地区、兄弟县市老城区改造启动较早，已取得了阶段性成效，总体情况要明显好于我市；从考核看，在常州城市长效综合管理考评中，我市的成绩与常州市各区（除金坛）相比还有一定差距。突出表现在：

1、功能高度叠加和布局不合理给有限的空间造成沉重压力

老城区的整体面积只有5.5平方公里，而扣除水域及绿地等面积，建设用地不足5平方公里，但老城区却汇集了教育、医疗、金融、商业服务等大量的城市优势资源，尤其是教育和医疗资源承担着为整个市区甚至全市城乡服务的功能。如此有限的空间内多样化的功能相互叠加，给城市交通、基础设施、自然环境产生巨大的压力。同时，老城区的城市功能布局不尽合理，特别是平陵中路燕山路路口中心商业圈，八佰伴、大统华、平陵广场、金鹰、上河城等购物场所集聚，周边溧阳宾馆、溧阳大酒店、交通大酒店、江南春商城、加油站、西门菜场等场所密集，不仅导致该区域交通压力巨大，而且直接影响了老城区乃至整个城区的协调发展。

2、市政基础设施更新力度小，公共空间不足、品质不高，老城区宜居度下降

老城区给水、排水、电力等市政基础设施陈旧，原建设标准不高，加上人口集聚，老旧的设施不堪重负。由于以前地下管网建设更新缺乏总体规划，部门各自为政、档案信息不全，“拉链路”现象司空见惯。老城区体育健身、文化休闲、绿地公园等公共活动设施和场所严重不足，无法满足老百姓日益增长的精神文化生活需求。据统计，团城内的公共绿地不超25000平方米，公共绿地率约5%，而老城区整体的公共绿地率还要更低，与园林城市评估标准老城绿地率25%的要求相差巨大。城中河、湾溪河、燕山河、护城河的水质较差，滨水空间开发利用和功能塑造有待进一步加强。

3、老小区和城中村总量较大，存量建筑使用和维护无序，环境设施较差，改造任务艰巨

据初步调查统计，我市目前共有老小区85个，建筑面积约480万平方米，共有住户4万户。这些老小区都建于2003年之前，大部分没有房屋公共维修基金。其中，物业公司管理的小区40个，溧城镇社区管理的小区45个、散住楼208幢。通过实地走访和问卷调查，我市大部分老小区普遍存在停车难、楼道乱贴乱画及照明和技防设施缺失、下水道不畅、外墙立面老化剥落、落水管破损等问题。老城区现有唐家、钱家、先进、图塘、共联、三和、庄家7个城中村，约2万人口，其中违章改建搭建现象比较突出、架空杆线凌乱、乱堆乱放、配套设施缺乏，整体环境较差。存量建筑物监督管理不到位，危旧房、棚户区改造缓慢，现有危房和老旧房屋约799幢，建筑面积约68. 1万平方米。存量建筑产权人责权不清，一些建筑物产权不明，“住改仓”、“住改商”现象泛滥，商业与居区混杂，消防设施缺乏，消防车辆无法通行，存在较为严重的火灾等安全隐患。

4、传统文脉的衰微与城市记忆的消失，溧阳深厚的文化底蕴和历史积淀无法展示

历史上的老溧阳城呈“团城”结构，“城河相依”的古城格局至今仍然保存较好，这是溧阳城市建设以及文脉传承的最大优势和特色。如果挑选一幅最能代表昨天溧阳的画面、一个承载最多溧阳百姓记忆的地方，那就是一条紧邻水边码头的老街——码头街。上世纪八九十年代后，溧阳老城区的大规模成片改造导致富有特色的传统街区遭到破坏，历史人文环境和建筑文脉消失殆尽，尤其表现在码头街、谢婆园等传统地段，极为可惜。加快推进我市老城区更新改造，重现溧阳标志人文建筑、重拾溧阳老城记忆，已经成为全市上下的普遍共识和强大愿景。同时，常州市已经创建成为国家历史文化名城，周边地区的宜兴、高淳等兄弟县市分别成为国家历史文化名城、江苏省历史文化名城，我市步伐稍显滞后。

5、老城区居住人口密度较大，人口结构变化，拆迁安置难度大，社会矛盾多

老城区人口密度偏高，超过17000人／平方公里。随着城市空间的扩展，部分有经济实力的居民向居住环境更好的新区搬迁，旧房出售或出租给低收入群体及外地务工人员，特别是老旧小区常住人口老龄化、收入层级下降趋势明显。随着人口结构的上述变化，居民普遍将拆迁安置作为改善生活的重要途径，进一步推高了老城区更新改造的成本。同时，由于国有土地和集体土地并存，推行“一地两策”，补偿安置悬殊较大，导致矛盾和攀比。近年来，随着我市老城改造的力度加大，拆迁户数多，安置房源少，过渡难，时间长，矛盾比较突出，“人等房”现象大量存在。根据征收办提供的数据，目前整个城区在外过渡群众6994户（23785人），每月的过渡费总额1190多万。

6、受老城区的独特地理空间特征等因素交织影响，道路交通问题比较突出

受老城区的团城结构以及水系的影响，道路网络布局存在结构性矛盾，断头路、瓶颈路较多，畸形交叉路口、不规则路口较多。老城区支路及巷弄较多，主次干路等级相对较低，支路网密度低，无法对道路主骨架起到补充完善的作用。同时，由于商业区、居住区布局过于集中，公共场所退让道路红线较少，老城区极易造成道路拥堵。截止目前，我市汽车保有量突破13万辆，城区范围内的汽车日出行量超过7万辆，而整个城区范围内只有公共停车位不足8000个，其中老城区范围内的更少，老城区停车设施的供需矛盾十分突出。

三、我市老城区更新改造的策略和建议

按照用差异激活个性，用文脉彰显特色“一个方针”，在建设开发上做减法、功能配套上做加法“两个基点”，现代产业、品质生活、旅游观光“三位一体”，城市业态、生态、文态、形态“四态合一”，正确处理传统与创新、保护与建设的关系，稳步推进老城区更新改造，完善区域机能、激活发展活力、优化人居环境，努力实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

（一）抓住根本点，重规划、细执行，将科学规划、因地制宜落实到位   

1、注重总体规划的科学性。老城区更新改造应根据城市总体发展要求制定相应的目标体系，从整体上考虑老城改造对城市功能的完善和提升，确定改造目标、策略及方式等，协调解决空间布局、用地调整、交通、绿化、景观、市政、文物保护等问题；改造规划要引入城市经营理念，按经济规律办事，进行详细的成本效益分析，使规划建立在可实现的基础上；在改造过程中，要避免大拆大建，应遵循统一规划、统一征地、统一设计、统一配套、统一管理的“五统一”原则，采取分批、分期、综合的方式有计划、有步骤地稳步推进老城区更新改造。

2、注重规划体系的系统性。针对总体规划所提出的目标和重点，要进一步编制完善商业网点、加油站、学校、医院、地下管网等各类别的专项规划，增强老城区更新改造规划体系的融贯性，横向串接不同系统规划、纵向衔接不同层次规划，避免重复建设，节约城市资源，更有效、更连续、更完善地解决老城区的核心问题。当前，应加快对存在严重安全隐患的西门加油站的搬迁步伐。

3、注重因地制宜的针对性。对老城区域进行深入排查、摸清实情，对区域内建筑、设施的实际情况进行科学考量，结合城市发展要求，确定哪些区域该拆除、该保留、该改造、该修缮，在不同的区域采取不同的改造手段，不仅能够节省改造成本，而且让更新改造工作做到有的放矢。一是对于规模较大、建筑质量较好的老小区建议以综合整治为主，改善配套设施和生活环境，做到路平、灯亮、水畅。二是对于城中村建议采取“整体保存、局部拆建+综合整治”的模式，即对于现状功能不合理、建筑质量和环境较差、影响交通通行的部分区域进行拆除，其余绝大部分区域全面进行综合整治，增加公共活动空间和休闲健身设施等。如唐家村可在此基础上，根据所处商业核心区的区位优势、中低端消费定位的互补优势打造特色商业步行街。在开展城中村改造时，可以组织村干部和村民代表赴杭州翁家山村、玉泉村等先进地区实地参观，直观体验整治益处，引导村民积极配合、广泛参与并主动自费开展建筑立面装修。三是对于街道，由于受团城结构和水系等客观因素影响，老城区道路不能一味地求宽求直求快，而应实事求是、因地制宜，对具备条件的适时适当改造，同时对南大街、码头街、西后街等道路系统推进架空管线综合整治（采取管线入地、整理、整合、归并等办法）、沿街建筑立面穿衣戴帽、整治出新、街道景观绿化亮化等工作。

（二）找准切入点，优功能、缓压力，使城市形象、品位内涵不断提升

1、优化调整功能。在尊重用地现状、已批项目和发展需求的基础上，优化调整老城区的城市功能、空间布局和产业结构，使各种要素资源适度集中、融洽协调发展，缓解老城区由于功能高度叠合给城市造成的压力。在充分考虑新城区和老城区统筹协调发展的基础上，确立老城改造“疏解、减负、局部更新”、新区开发“吸纳、强化、整体提升”的思路，实现旧城面貌和功能上的双重更新，激活区域发展活力。要加快行政办公功能的转移，推动除直接承担民生服务职能以外的行政事业单位搬迁，弱化疏解老城区的行政办公功能。要加快教育、医疗等功能的有机疏散，不仅可以缓解自身发展空间不足的问题，同时可以帮助新区汇集人气，加速新区建设。

2、疏导改善交通。一要完善老城区外围交通骨架，打通老城外围主干路，全面沟通南北、东西交通大动脉，形成老城外部多重环路，吸引市区穿行交通在老城区外围通道顺畅地分流绕行，减少穿城交通和控制进城交通。二要优化老城区内部路网，加快改造天目路、打通体育路，改善瓶颈路、断头路，增强内部道路连通性。三要大力开展“堵点”治理，有计划实施中医院、人民医院、西门菜场等交通拥堵诱导源的搬迁改造调整。四要开展交叉口交通渠化改造，增加进出口车道、优化车道功能划分、强化非机动车管理，提高交叉口的通行能力。五要积极推进停车场库建设，鼓励社会力量投资，在闹市区、城乡结合部等各区域建设规模不等、数量适中的停车场库，同时在不影响行人、车辆通行的情况下，通过改造人行道、拓宽道路等方式，尽最大可能在道路两侧以及可利用的空间施划增加临时停车位，努力使老城区停车设施较好适应机动车增长和交通畅通的需要。六要大力发展公共交通，增加公交线路及站点，加快建设公共自行车慢行系统，改变市民出行方式，提高公共交通设施的使用效率。

3、优化公共空间。在老城区更新改造的过程中，要以人为本，提高公共空间系统建设标准，着力提升公共空间的开放性、便利性、舒适性同时兼顾其商业价值。要加快公园、广场等公共休闲空间和文化、体育等公共服务设施建设，对老体育场、灯光球场及公园广场等现有设施进行改造扩建提升，并结合地块改造和服务半径适时适地新建，充分考虑适老性、便捷性。要坚持“见缝插绿、能绿尽绿”原则，进一步健全完善生态绿化体系，多方位、多层次建设绿色开放空间，切实提高城市绿化率。要充分利用老城区边边角角的空间设置小型公园和街头绿地，提升空间内涵，提升环境品质，美化城市形象。

（三）打造闪光点，传文脉、续水脉，让历史文化、自然生态永续利用

1、在团城遗址上创特色。充分发挥团城的历史价值和文化特色，注重保持其整体性，延续团城的肌理、文脉、格局。在“团城”内整治书院巷、费家巷等，保护古城传统风貌；在下水关古城墙遗址处恢复文昌阁、文庙、武庙等，全力打造宝塔湾遗址公园。这样一批沿袭风貌、修旧如旧的“文化地标”的实体呈现，既让人领略到溧阳“扑面而来的历史感”，也找到城市更新、文脉传承、产业发展之间的契合点。建议在团城范围内原则上“只拆不建”，主要以保护现有历史遗存、恢复历史原貌，统一建筑风格为主，经统一规划的恢复性建筑要坚持“宜低不宜高，宜小不宜大，宜散不宜聚，宜隐不宜显”的原则。

2、在城市记忆上抓重现。加快打造“码头水街”传统特色街区，恢复具有溧阳人文历史情怀的标志性建筑“双桥”、“凤凰亭”，既为我市居民提供高品质的公共活动休闲空间，也给外来旅游者创造印象深刻的特色体验。同时，把“曙猿文化”、“史贞女与伍子胥”、“傩文化”、“茶文化”等我市传统文化元素运用到城市形象中，通过新建文化标识牌、文化雕塑、建筑色调、文化广场等设施，把具有地域文化特色的文化元素科学、合理地布局到老城区的空间中去。

3、在滨水空间上做文章。围绕建设美丽江南水乡，坚持绿化、彩化、亮化、美化、文化“五化”要求，打造兼具开放、亲水、生态、人文特征的“滨水公园、亲水绿道”，使之成为老城区乃至全市的新特色、改善民生的新实事。对城中河、湾溪河、燕山河、护城河全面开展河道整治，重塑城市水系，改善滨水环境，实现清水目标，美化桥梁、亮化两岸、彩化公园、贯通绿道，着力营造滨水、亲水，水韵悠长的公共活动空间，充分展现溧阳人文特色和水乡风貌。加快推进湾溪河西侧的绿化景观建设，形成两岸和谐互补、交相辉映的整体格局，进一步提升湾溪公园的品质和功能。

（四）突出落脚点，顺民意、解民忧，让公众参与、群众支持贯穿始终

1、强化公众参与。老城改造是城市建设中最为复杂、涉及面最广的一项工程，直接涉及到公众的切身利益。建议政府施行“自下而上”和“上下结合”的决策路径，建立市民代表参与老城区更新改造、地块改造方案确定以及整治改造项目全过程监督的机制，充分强调公众参与，充分吸纳群众意见，协调各方利益。这样既能有效解决老城更新改造过程中产生的矛盾和冲突，又能从一定程度上避免老城更新改造决策的失误，还有助于增强开发商的责任感，在商业利润和公众利益之间寻求合理平衡。

2、解决民生实事。在老城区更新改造过程中，首先要从群众最关心、最迫切需要解决的实际问题改起，从事关居民切身利益的小事实事入手，全面开展道路改造、沿街立面整治、店招标牌规范设置、屋面维修、外墙防渗和出新、楼道出新、环卫设施改造、增设停车泊位、增加楼道灯、地下雨水管网排堵、雨污分流、管线清理等工作，用实实在在的、看得见摸得着的改造成效赢得老城区居民对于老城区更新改造的拥护和支持。对于危房改造等工作，应根据实际情况分类指导、区别对待，可采取“一事一议”的办法。要优化施工流程，加强施工管理，建立健全科学高效的推进机制，努力把工期缩到最短，把对居民生产生活造成的影响降到最低。要从细节抓起、从源头抓起，严把工程监理关、验收关，确保建设质量经得起历史检验、实践检验和群众评说。

3、破解征拆难题。一要牢固树立“以人为本”、“让群众合理受益”的理念，调整优化补偿安置政策，使政策更加合情合理、更有可操作性，最大限度保护群众合法权益。同时严格执行政策标准，做到一碗水端平，一把尺子量到底，不能为了进度随意搞变通、开口子，留下后遗症。二要坚持“依法办事、公开透明、统一规范”原则，全面推行“阳光拆迁”，把相关政策、工作程序、所有被拆迁居民的拆迁面积、赔偿金额等所有信息及时全面公开，主动接受监督，消除群众“不患寡，患不均”的顾虑。三要创新拆迁模式，落实主体责任，实行属地管理，并且着力推行“模拟拆迁”，提高拆迁效率。即由实施单位在办理房屋拆迁许可证之前，先对拟实施拆迁改造区域的住户进行拆迁意愿调查，根据住户意愿再与住户协商拆迁补偿安置事宜，签订模拟拆迁补偿安置协议，签约率达到一定比例时，相关动迁工程方能启动。四要切实加大安置房建设和交付力度，同时通过适当提高补偿标准、回购房源、储备存量等方式，着力化解过渡难的矛盾。

（五）夯实支撑点，聚合力、重管理，使更新成果、改造实效长期收益

1、理顺体制机制。政府要进一步强化对老城区更新改造重要性、长期性的认识，把推进老城区更新改造作为一个常态化、长效化的工作摆在全局重要位置和议事日程统筹考虑。建议市级层面成立老城区更新改造指挥部，负责统筹制定老城改造的有关政策措施，协调解决工作过程中遇到的重大问题，指导并督促各有关部门和单位共同做好更新改造工作。全市上下要牢固树立“一盘棋”思想，主动关心支持配合老城区更新改造工作，住建委、溧城镇、水务、城管、公安、规划、以及供电等管线部门要按照职责分工，各司其职，密切配合，统筹协调，形成合力。

2、多元资金投入。坚持“政府主导，市场运作，多元筹资”的思路，以经营城市为突破口，逐步建立政策引导、企业、银行、社会和个人共同参与的投资主体多元化、融资形成多样化的投融资体制。加强市级政府投融资平台建设，整合资源，统筹管理，盘活存量，优化配置，降低融资成本，提高资金效益。具体项目建设宜更多发挥市场的力量，可通过设立PPP管理机构，开放更多的项目，推动政府与社会合作的融资模式，有序引导社会资本参与。

3、落实长效管理。建立健全长效管理机制，落实城市管理、属地管理、小区物业管理等职责，精心管理维护，充分发挥其效能和延长使用寿命。实行标准化、常态化管理，并且细化、量化、固化职责，做到全面覆盖、无缝衔接、目标考核、兑现奖惩。提升市民文明素质，倡导爱护公共设施，大力发挥社区作用，广泛动员全体市民和社会各界参与城市管理，形成齐抓共管的整体合力。