关于加快推进我市全域公交一体化的调研报告

发布日期：2017-12-11   来源：市人大办公室 浏览次数：  字号：〖大 中 小〗

实施城乡公交一体化是推进新型城市化、统筹城乡发展的重要内容和基础条件，是贯彻落实科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措。特别是近年来，随着城市机动车数量的迅猛增长，交通拥堵问题逐渐成为城市之痛，在历经各种探索和反思之后，政府正逐步扭转管理理念，市民也在改变着出行方式。在此大背景下，加快推进全域公交一体化，切合各方需求，具有较强的必要性、针对性和迫切性。为此，市人大常委会将全域公交一体化列为今年的重点调研课题，及时组建课题调研组，多次到相关职能部门和企业开展调研，并赴江苏昆山市、浙江奉化县、德清县、安吉县、长兴县等地进行实地学习考察，形成如下调研报告。    一、我市城乡公交发展现状    1、我市公交营运公司发展概况    我市目前有两家公交营运企业，分别为溧阳市客运有限公司和溧阳市公路运输有限公司。溧阳市客运有限公司于1999年由原溧阳市客运实业总公司改制而来，股东为溧阳市城市发展有限公司（占55.52%股份）和溧阳市客运有限公司职工持股会（占44.48%股份），性质为国有企业。溧阳市公路运输有限公司于1999年由原江苏省溧阳公路运输总公司改制而来，后经2003年二次改制后，正式成为民营企业。    2001年，根据市交通局制定的《溧阳市交通客运企业“站运分离”实施方案》，两家公司实施了“站运分离”，明确了我市城乡三级公交中，城市公交和镇村公交由市客运公司负责营运，市镇公交由市路运公司负责营运。    2、企业经营现状    市客运有限公司目前开通城市公交线路33条，投入车辆210辆；开通镇村公交线路97条，投入车辆210辆。除9路城市公交外所有车辆均执行票价“一元制”，且实行政府相关公交惠民政策，即60—70岁半价，70岁以上、残疾人、残疾军人、现役军人、省优抚人员、离休人员免费（镇村公交于2017年8月底开始实行）。企业目前处于经营亏损状态，且呈现逐年增加的趋势。以2016年为例，其年营运收入为4270.99万元，营运收入比2015年下降5.19%，亏损达7751.53万元（含折旧费3014万元），比2015年增长13.25%。    市公路运输有限公司目前开通市镇公交线路16条，投入车辆218辆，执行农村公路客运票价（0.18元/公里·人次，以5公里为一档，另每人次加收0.5元空调费），暂不执行任何惠民政策。近年来，随着私家车的迅猛增长以及城市公交和镇村公交的不断开通和延伸，导致市镇公交客流量持续减少，营收每年都减少500万以上。目前依靠国家燃油补贴、车辆购置财政补贴等各项补贴仅能维持正常经营，预计2017年全年亏损将达700万元。    3、政府补贴情况    目前，政府对城市公交进行单独审计，其经营性亏损先由客运公司在出租车、汽车站等方面的经营性收益予以弥补，不足部分再由市财政按照40%的比例进行补贴，剩余60%由市交通融资平台解决。镇村公交经营性亏损全部由市交通融资平台解决。市镇公交方面，市财政仅对其新购公交车辆按车价的20%进行补贴。    二、存在的主要问题    近年来，市政府高度重视公共交通事业发展，始终保持大投入、大建设、大提升，市交通运输部门抢抓机遇，扎实推进交通基础设施建设，努力提高行业管理和公共服务水平，加快构建覆盖全市的公共交通网络体系，为促进全域公交一体化作出了积极努力。但随着经济发展形势和群众出行方式的变化，我市公共交通发展也遇到了一些新的瓶颈，亟需研究突破，主要体现在以下四个方面。    一是公交营运主体亏损严重，发展后劲不足。随着近年来私家车的迅猛增加、群众出行方式的转变以及公交线路和车辆的大幅增设、油价高企、人力成本上涨等各方面因素，造成了企业营运收益的减少和营运成本的攀升，无论是执行政府惠民政策的城市公交和镇村公交，还是不执行惠民政策的市镇公交，均处于日益严重的经营亏损状态。     二是公交线网布局不够完善，衔接机制不够顺畅。一方面，在前几年的交通大发展阶段，群众对政府提供公交服务产生了过高的期望，相关职能部门在回应群众呼声、争取群众满意的同时，未对新增设的公交线路进行科学严谨的论证，造成了特别是镇村公交覆盖范围的无限制扩大和营运成本的不断攀升。另一方面，三级公交营运主体不同，资金投入、日常管理以及营运模式均存在较大差异，两家公交营运企业之间缺乏有效的协调会商机制，在相关线路的对接和优化上，灵活性不够，造成了部分线路高度重叠，资源浪费严重。    三是公交基础设施存在不足，制约公交健康发展。公交场站建设还不完善，特别是主城区范围目前仍然只有汽车总站、汽车东站、新庄公交站和高铁溧阳公交站作为公交枢纽站，准备建设的城东公交综合站目前即将工程招标，中关村区域内的城西公交站仍处于方案设计阶段。另外，受道路基础条件限制，公交专用车道实施困难，港湾式公交停靠站、候车亭建设滞后，市镇和镇村公交场站建设仍显不足，严重影响了公交的便捷度和乘客的体验度。    四是公交服务水平有待提升，对交通的整体分担率不高。交通运输业的本质属性是服务，公共交通的便捷性、舒适性、安全性等均是群众出行考量的方面，公交服务水平的高低也直接影响群众是否会选择公交出行。就目前而言，受人民群众经济收入水平不断提升、私家车快速普及、低碳环保出行意识不强等因素影响，搭乘公交车的以中老年人居多，公交在整体交通中的分担率不高。    三、先进地区的做法和启示    1、加强组织领导是推进“全域公交一体化”的重要保障。在外出调研过程中，调研组强烈的感受到加强组织领导对于加快推进全域公交一体化具有重要作用。昆山市政府于2011年出台了《关于加快发展城市公共交通的实施意见》，对加大公交政策扶持力度作出了具体规定；又于2015年正式执行《昆山市政府购买公交服务与成本规制办法（试行）》，为昆山市加快推进公交一体化提供了有力的政策保障。    2、加快基础设施建设是推进“全域公交一体化”的根本前提。昆山于2014年成立了昆山市交通场站管理有限公司，负责全市公交场站的建设和经营管理，目前已建成公交首末站16座，客运站11座，公交枢纽站6座，公交停车场6座，公交保养场6座，公交站点2978个，公交候车亭1516座，电子站牌124座。县域面积和人口均只有我市2/3的德清县也已建成等级以上客运站7个，港湾式停靠站435个（电子站牌64个），设置公交站牌530余块，建成智能信息化指挥中心1个。    3、理顺营运管理体制是推进“全域公交一体化”的关键环节。公共交通作为一种公共服务产品，具有很强的公益属性，推进全域公交一体化必须坚持走集约化、规模化的发展路径，否则私营企业的逐利性与公共服务的公益性必然导致冲突。昆山市公交由昆山市公共交通有限公司一家公司统一经营管理，公交线网实行全市统一规划。长兴县于2016年由交通投资集团对民营公交企业万宏公司进行了收购，实行公交国有化改革，显著加快了全域公交一体化进程。    4、建立财政补贴机制是推进“全域公交一体化”的核心要素。公共交通的公益性特征决定了必须采取低票价运行，公交企业收益甚微。为保证公交企业正常运转和持续发展，政府应出台相关扶持政策，在公交企业税收、用地、公交基础设施建设等方面予以扶持。昆山市规定三级公交的亏损，由第三方评审机构出具年终财务审计报告，经市财政、审计、交通等部门联合确认后，市区公交、市镇公交的亏损先由市公交公司的经营利润进行弥补，不足部分由市财政补贴，区域公交的亏损由所在区镇财政负责弥补。德清县在经营亏损补贴方面对实际亏损金额的70%实行全额直补，剩余30%的亏损补贴与服务质量考核结果（百分制）挂钩，按百分比计算金额并予以补贴。    四、对我市加快推进全域公交一体化的建议    始终坚持“公交优先”发展战略，以“保障有力、服务优质、设施完备、管理规范”为发展目标，从规划建设、运营管理、财税扶持、基础设施、路权优先、法规政策和标准规范等方面采取切实有效措施，改善公共交通发展环境，提高公共交通竞争力，着力构建全域一体的现代公共交通体系，让人民群众出行更便捷、乘坐更舒适、换乘更方便，切实提高群众的满意度和获得感。    （一）强化领导，进一步健全公共交通规划    一是加强领导。成立由市主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，各相关职能部门担任组员的全域公交一体化工作领导小组，领导小组下设办公室，具体负责协调推进此项工作，以保障全域公交一体化工作目标任务的顺利完成。二是统一规划。倡导“公共交通支撑和引导城市发展”的规划模式，科学编制城乡公共交通规划，加强城乡公共交通规划与城市总体规划、土地利用总体规划、城市综合交通规划等其它相关规划的衔接，合理布局公交线网和公共交通场站，优化重要交通节点设置。三是强化监管。建立各部门联合监管机制，全面监督保障城乡公共交通规划的有效落实，及时纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其建设用地的行为，着力突出规划的严肃性。    （二）完善设施，进一步优化公交线网布局     一是优路网。加快实施341省道、360省道溧阳段以及104国道城区改线段、长山路等道路建设，积极推动乡村道路提档升级，进一步优化我市路网结构，改善公交通行环境。二是布枢纽。在燕山新区、城乡结合部以及公交线路集中交汇点科学布局和建设公交枢纽站，形成市区交通和区外交通的转换，从而改变目前城市公交和市镇公交在城区的终点站过于集中的现状。三是建站点。编制公交场站设施专项规划，严格落实公共交通配建标准，科学有序推进公交站点建设；要明确建设要求、统一建设标准，坚持把公交站点作为展示城市形象的重要窗口；要加强部门协作，在新建道路时就规划预留好站点位置，避免重复建设。四是造港湾。建设、交通主管部门要在城市主要交通干道和具备条件的新建城市道路、在用路段建设港湾式停靠站，配套完善站台、站牌、候车亭等设施。    （三）增强配套，进一步推动公交提档升级     一是推动公共交通路权优先化。编制全市公共交通专用道规划方案，在新城区新建和老城区改建道路时研究建设公共交通专用道或优先车道，在市区公交车流量大、具备设置公共交通专用道条件的主干道上设置全天候或分时段的城市公共交通专用道，形成合理的专用道网络系统；科学设置和优化城市公共交通优先信号系统，通过调整路口信号周期、信号相位，设置专用信号等措施，减少公交车辆在路口的停留时间，保证其优先通行权；公安交通管理部门要加强优先车道和优先通行信号系统的监控管理，依法对违反交通法规、擅自占用公交专用道、干扰公共交通车辆优先通行等行为予以处罚。二是推动公共交通管理智能化。按照智能化、综合化、人性化的要求，重点推进公众出行信息服务、车辆运营调度管理、安全监控和应急处置等智能公共交通系统建设，提高公共交通营运管理水平；全面推广普及公共交通“一卡通”，加快推动其在市镇公交和镇村公交中的应用。三是推动车辆升级绿色化。加快城市公共交通车辆的更新改造和升级步伐，加快老旧车辆和高污染车辆的更新速度，大力推进低能耗、低排放、清洁能源公交车辆的应用，积极开展混合动力、纯电动汽车等新型公交车辆的示范和推广。    （四）理顺机制，进一步提高资源整合力度     一是理顺管理体制。在遵循双方自愿的原则上，邀请权威第三方评估机构对市路运公司进行科学评估，由市政府统一进行收购，实行集约化管理。二是创新营运机制。成立新的公交营运企业，对原有的城市公交、市镇公交、镇村公交进行资源整合，优化配置方式，精简不必要的线路、车辆和人员，实行规模化发展、公司化经营、科学化管理，实现城乡公交经营一体化、管理一体化、服务一体化的全域公交化营运管理，解决三级公交不同经营体制的发展矛盾，避免线路重复，优化配置运力，减少资源浪费。三是健全投融资体制。推进公共交通投融资体制改革，进一步发挥市场机制的作用。支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，在市场准入标准和优惠扶持政策方面，对各类投资主体同等对待。    （五）加强扶持，进一步完善政府投入和考核机制     一是完善财政投入机制。建立健全政府对城乡公交一体化发展的扶持机制，将市公共财政收入按照一定比例设立城市公共交通发展资金，不断加大政府对公共交通的资金投入力度，重点用于大容量公共交通系统、综合交通枢纽、场站建设、车辆设备购置和更新以及用于公交企业因价格因素造成政策性亏损的补贴和承担社会福利以及完成政府指令性运输任务增加支出的补贴等方面，逐步形成政府主导、购买服务与企业主体、公司化管理相结合的长效机制，使城乡居民享受同等待遇。二是完善评估审计机制。建立规范的企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对企业的成本和费用进行综合评价，确定合理的补贴金额。要加大监管和审计力度，严格财政专项资金使用。三是完善考核机制。按照交通部统一要求，制定城市公共交通运营服务标准，细化城市公共交通服务质量评价指标体系和评价方法，并会同有关部门加强对城市公交企业服务质量的监督考核和评价。将考核结果作为衡量城市公交企业运营绩效、发放政府补贴的重要依据，促进公交线路资源向服务质量高、社会效益显著的企业集中。    （六）严格管理，进一步提高公交服务水平     一是提高服务意识。大力开展文明线路和星级服务等评创活动，强化对公交从业人员的教育和培训，规范服务标准，提高公交企业的服务质量和公交从业人员的职业道德素质和专业技能，提升公共交通整体服务水平。二是提高安全意识。加强公共交通安全监管，完善安全标准体系，健全安全管理制度，落实监管责任，加大安全投入，深入开展公共交通安全宣传教育，切实加强安全事故和突发事件的应急处置能力。三是提高文明意识。结合文明城市建设，常态化开展公交车斑马线前文明礼让考评，定期发布公交车斑马线前礼让情况专项通报，督促公交企业和驾驶员树立文明行车理念。开展规范公交车进站停靠专项整治行动，对公交车是否按核定站点停靠、是否依次进站、进站是否靠边停车上下客等内容进行检查，引导公交车规范有序进站。