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关于其它一般村规划控制和配套建设的调研报告
发布日期:2022-04-12   来源:人大办公室 浏览次数:  字号:〖

乡村振兴、规划先行。年初,十六届人大五次会议审查批准了《溧阳市镇村布局规划暨实用性村庄规划》(以下简称《规划》),并作出决议,将全市村庄分为集聚提升、特色保护、城郊融合、搬迁撤并和其它一般5种类型,实施分类管控。其它一般村作为目前看不准、暂时无法分类的村庄,下一步何去何从,事关2/3农村居民的切身利益,事关溧阳乡村振兴发展的长远与大局。

一、其它一般村的现状及管控要求

根据《规划》布局,全市共2494个自然村,其中规划发展村609个,包括集聚提升村390个、特色保护村188个、城郊融合村31个,搬迁撤并村848个,其它一般村1037个。其它一般村个数占比41%,人口占比63%,在5类村庄中最高,究其原因主要是发展的不确定性因素较大。一方面,国土空间总体规划尚未出台,三条基本控制线不明确,城镇未来的发展方向和空间存在很大变数;另一方面,村庄规划与建设是庞大复杂的系统工程,不可能一蹴而就,对于短期内看不清、难以确定发展方向的村庄,需要留出观察和论证时间。在建设管理上,决议及《规划》明确,其它一般村应保证满足农民基本生活需求,原则上进行严格的规划控制,不得新建、改建和翻建房屋,引导农民向规划发展村集聚。同时,结合城镇建设、大型项目推动等契机,引导农民退出宅基地,积极进行用地置换和调整。确因危房原因需原址原貌原规模翻建的,由镇政府(街道办事处)提交市人大常委会主任会议专例讨论确定。

二、存在的主要问题

(一)村庄分类有待进一步完善。调研过程中,课题组先后到古县、戴埠、别桥、南渡镇、街道进行座谈交流,听取基层部门、村委干部、村民代表的意见建议。从调研情况看,在新一轮的村庄分类过程中,各镇、街道的认识和重视程度不一,基层干群对其它一般村的理解不尽相同,对于分类是否合理有待进一步研究论证。同时,《规划》与部分现行政策存在冲突,比如:按照省自然资源厅《关于在建设用地审查中严格落实生态空间管控要求的通知》,戴埠镇南部区域80%属于生态管控区,处于生态管控区中的聚集提升村、搬迁撤并村、其它一般村的村民建房、拆迁安置都将受到影响,有待研究解决。

(二)农房翻建刚需大。我市农村住房主要兴建于上世纪八九十年代,大多年久失修、设施老旧、安全性差。当前,农村危旧房翻建需求较大,特别是城郊村、生态控制村尤为明显,但受基本农田红线、生态空间管控、土地流量指标不足、“1号公路沿线退让等因素限制,农村可利用新建住宅的空间较小且调整余地不大。一方面,《规划》鼓励量大面广的搬迁撤并村、其它一般村村民向规划发展村集聚;另一方面,宅基地改革要放宽享受条件,进行市场化运作,势必造成宅基地僧多粥少的供需矛盾更为突出。

(三)基础设施和公共服务设施相对滞后。目前,我市的农村人居环境整治、美意田园建设绝大多数以规划发展村为主,对其它一般村的投入较少,特别是竹箦、社渚、上兴这些地广村多的镇,很多其它一般村的道路交通、供水供电、治污工程等尚未达到《规划》的配置标准,村民要求改善居住环境的愿望和呼声十分强烈。

(四)超占宅基地现象较为普遍。由于历史、文化、自然形成、继承或建新未拆旧等原因,农村一户多宅”“一宅超标等情形较为普遍,形成了相当数量的闲置住房和宅基地,以社渚镇为例,10%的村民存在一户多宅26%的村民除了农村住房外,在城镇地区有其它住房。

(五)宅基地退出通道不畅。受生活习惯、生产方式、补偿标准等因素影响,农村村民退出宅基地的积极性不高,尤其是天目湖、戴埠一带生态资源条件较好的其它一般村村民普遍不愿退出宅基地。同时,宅基地退出程序、补偿标准缺乏具体规定,大部分集体经济组织收入有限,不具备回购宅基地的经济实力。

三、相关建议

在总体管控规则暨定的前提下,围绕解决好其它一般村的生产生活生态问题,推动决议及《规划》落地落实,调研组提出如下建议。

——建议之一:对其它一般村实施动态调整。其它一般村虽然目前看不准、暂时无法分类,但随着发展形势变化,有必要适时调整分类。同时,在严格管控的背景下,势必对其它一般村村民的生产生活带来一定限制,长期悬而不决,容易引发社会矛盾。建议根据发展形势变化,以3-5年为周期3年可视情况向人大常委会提请调整,5年必须向人民代表大会提请调整),在总量控制的前提下由各镇、街道政府依法对其它一般村名录进行动态调整,逐步纳入到集聚提升、特色保护、城郊融合、搬迁撤并4类村庄的范畴。

——建议之二:对其它一般村进行分类指导和管理。它一般村数量较多,且基础条件差异较大,不宜简单化“一刀切”管理,建议进一步实施分类化管理。在其它一般村现有管控原则不变的前提下,结合实际进行适当突破,综合考虑交通区位、人口规模、产业特色、自然生态、历史文化等因素,将其它一般村划分成ABC三类(分类标准及数量由市级层面统筹确定,各镇、街道按要求进行申报,经市政府审核批准后实施),进行分类管控。在危房改造方面,在优先鼓励到规划发展村异地新建的基础上,A类村庄可以原址原高原面积翻建,但超出现行宅基地政策标准部分要自行退出;B类、C类村庄从严控制原址原高原面积翻建。在配套建设方面,A类村庄可适度放开基础设施建设;B类村庄除垃圾收集、自来水供应、污水处理等涉及基本生活需求的设施外,原则上不再新增基础设施,医疗、文化、体育等公共服务设施,优先寻求与邻近规划发展村、城镇地区共建共享;C类村庄严格限制一切建设行为。A类村庄可适度开展人居环境整治,B类、C类村庄原则上不纳入美意田园、特色田园乡村等人居环境整治。在产业准入方面,A类村庄鼓励利用闲置农房及配套设施发展民宿、乡村旅游、养老休闲等产业,B类村庄从严控制项目建设,C类村庄禁止一切项目建设。

——建议之三:增加农村建设用地总量。一要摸清底数。加快推进农村房地一体不动产确权登记,全面摸清宅基地现状、分布、面积、使用等情况,建立健全基础数据库和人、户、宅“一张图”管理信息系统。二要盘活存量。充分利用农村集体产权制度改革农村集体经济组织成员资格认定和农村宅基地及农房利用现状调查成果,对“一户多宅”“一宅超标”、主体资格不符合条件等超占宅基地的情形,探索实行有偿收回或分区域、分类别、分档次累进计收有偿使用费,推动宅基地从永久无偿向保障“一户一宅”基础上分类有期有偿使用转变,有效盘活农村闲置宅基地。特别是在新建农房申请审批过程中,对“一户多宅”“一宅超标”等历史遗留问题,要一并统筹解决。三要扩大增量。进一步调整优化农村建设用地指标,统筹安排宅基地用地规模和布局,为搬迁撤并村、其它一般村村民向规划发展村集聚以及宅基地三权分置改革预留、腾挪空间。设立专用土地指标支持集中建房区建设

——建议之四:建立健全宅基地退出机制。一是制定差异化退出政策。针对不同区域特点和个体需求,采取货币补偿、集镇安置或异地置换等多途径补偿安置方式。推进宅基地资格权跨村、跨镇行使,鼓励、引导其它一般村村民向规划发展村集聚,在建房时给予适度位置的优先选择权或适当经济补贴。研究建立宅基地资格权跨村、跨镇行使利益平衡机制,确保村集体利益得到兼顾和保护。二是建立宅基地评估和使用权交易体系。构建科学评估、适时更新、动态调整的宅基地基准地价体系,客观反映宅基地的经济价值。深化宅基地择位竞价改革试点,加快形成可复制、可推广的常态化运行机制。搭建宅基地使用权流转平台,鼓励农民利用宅基地和农房自主创业、转让、出租或入股合作,参与乡村旅游、农村电商、民宿经济等新产业新业态发展,最大限度地激活宅基地的使用价值。三是完善宅基地退出保障机制。进一步健全养老、就业、医疗等农民社会保障配套制度,消除退地农民的后顾之忧。

——建议之五:缩短农村建房控制过渡期。为配合《规划》的编制及实施,2019年以来,部分镇、街道暂停了农村建房及宅基地审批工作,建议市级层面尽快制定出台统一、规范的农村建房政策和审批操作流程,妥善解决无房户、少房户的住房问题以及农村居民改善居住条件的合理需求。在政策出台前,对于危房以及突发灾害等引发的急性建房需求,可结合现行宅基地政策标准,以不新增用地建房为前提条件,按照就低不就高原则特情特批。同时,对于破损农房,应当允许进行局部加固和维修,建议政府研究、出台细则和标准,便于基层掌握。

——建议之六:明确农村危房翻建审批流程。决议虽对农村危房翻建作出了原则规定,但具体操作流程还需进一步细化。我们建议:在前置条件上,申请危房翻建者须委托具备相关资质的鉴定机构进行危房等级鉴定,鉴定结果为D级的房屋方可申请翻建。在审批流程上,危房户持鉴定结果报告、建房相邻权利人意见等材料,向村民小组提出书面申请。村民小组收到申请后,提交村民小组会议讨论通过,并在本小组范围内进行公示。对公示无异议或异议不成立的报村级组织审查。审查通过的,由村级组织签署意见,上报属地镇、街道审核。属地镇、街道组织所属自然资源、建设、农业农村、城管等部门对危房翻建申请开展联合审查,提出预审意见,经党政联席会议研究通过后,在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,呈报市人大常委会主任会议确认,方可施工建设。在后续监管上,由属地镇、街道对翻建全过程进行监管,凡发现有私自越界、超高、超面积建设或建筑风貌不符合要求的,依法予以处理,并报市人大常委会备案。

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