审议意见是地方人大常委会的办事机构在工作实践中逐步发展起来的一种书面文书形式，主要是向“一府一委两院”转交人大常委会组成人员审议“一府一委两院”工作报告时所提建议、批评和意见。常委会审议意见的形成、转交、办理、答复，以及结果评价，已成为各级人大常委会的日常工作和监督的主要形式。但从监督的实践看，“审议意见”这一项传统工作面临着上下认同不一、工作机制不一、内容形式不一、作用效力不一等诸多难题。因此，加强对常委会审议意见的研究，厘清其含义、提高其质量、规范其办理、抓好其督办与反馈，不断促进审议意见的“落地、生根、开花、结果”，是进一步树立人大监督权威的应有之义，也是践行党的二十大报告中“全面发展全过程人民民主”的必由之路，对促进社会主义民主与法制建设，推动社会经济科学发展，具有十分重要的意义。

一、对审议意见内涵的正确认识

在工作实践中，人们对审议意见的含义产生了两种不同的理解：一种认为审议意见是人大常委会组成人员的审议意见，是人大常委会组成人员在常务委员会会议上所发言的综合与提炼，因而不一定是多数人大常委会组成人员的共同意见；另一种认为审议意见是人大常委会组成人员在会议上个人发言的综合与提炼，但必须代表人大常委会整体的意志，因而必须是半数以上人大常委会组成人员的共同意见。

监督法在第十四条、二十条、二十七条中规定表述，人大常委会审议意见是在人大常委会会议审议“一府一委两院”有关工作报告时提出的、未进行表决的建议和意见。在实际工作中，具有以下几个特征：从本质上讲，审议意见是常委会组成人员集体意志的反映，与个人意见或代表的建议、批评和意见有质的区别；从提出主体看，人大常委会审议意见的“前置条件”是“人大常委会”，其提出主体应代表人大常委会的整体意志，而不能局限于个别人；从形式看，审议意见是反映常委会组成人员集体意志的载体，而不是少数或个别组成人员个人意见的表达；从内容看，它是根据审议发言整理，涵盖了绝大多数组成人员的意见，能够代表常委会整体的意志，不是个人意见的罗列。

综上，笔者认为，人大常委会审议意见是指各级人大常委会对“一府一委两院”的工作实施监督，审议其工作报告时，用于表达常委会组成人员的意志，评价并督促“一府一委两院”改进工作，促进其依法行政、严正监督、公正司法的一种书面建议、批评和意见。它既可以是常委会组成人员一个人或若干人的共同意见，也可以是全体或半数以上人大常委会组成人员的共同意见。

二、推动审议意见办理的重要意义

审议意见办理于法有据，从监督法的规定可以看出，审议意见具有法律性的特点。一方面，交办审议意见是人大常委会依法行使监督权的法定职权；另一方面，认真研究处理审议意见是“一府一委两院”的法定职责。审议意见办理于事有效，审议意见在使人大常委会对“一府一委两院”的监督经常化、制度化方面起到了积极的作用，是“一府一委两院”改进工作的重要依据或参考，是党委了解社情民意的重要依据或参考，是党委组织部门考核任用干部的重要依据或参考。审议意见办理于民有益，人大常委会审议的专项工作报告，都是法律有规定、现实有需要、人民有期盼的重点工作，对推动地方经济社会发展，促进民主法制建设具有重要意义。

三、影响审议意见落地见效的原因分析

一是思想认识不到位，主观意识不想办。一方面是人大常委会相关人员思想认识不够，对搞好审议意见办理信心不足，存在怕对方反感、怕影响关系，不敢大胆行使监督权。另一方面，少数承办单位法律意识薄弱、人大意识不强，导致思想认识不深，认为审议意见办理是可有可无、可急可缓、可实可虚的一项工作。

二是审议意见不完善，操作过程不好办。审议意见从审议过程看，出现浅议辄止、只赞不议、自审自议的问题。从内容表述看，有些审议意见不够严谨、规范、具体，尤其缺少明确的要求和量化的指标。提的批评、意见和建议如蜻蜓点水，又大都是些弹性措施，缺乏可行性和操作性，导致承办单位不知如何精准办理。

三是监督机制不健全，推动落实不真办。由于缺乏有效的监督制约机制，承办单位没有“赶考”的压力，一般通过材料汇报的形式“汇报了之”。督办单位则缺乏“敢考”的魄力和耐力，存在审议意见“一交了之”和“一劳永逸”的错误认知。

四、推动审议意见“落地生根开花结果”的对策建议

（一）提高审议意见质量，推动审议意见“落地”

一是抓根本，提升常委会组成人员的履职能力。人大常委会组成人员综合素质的高低对于常委会审议意见的质量具有决定性作用。要提高人大常委会组成人员的思想认识，人大常委会审议“一府一委两院”工作报告形成的审议意见，具体体现了人大常委会组成人员的意志，是监督工作的载体和具体成果。它所具有的法律地位是明确的、不可动摇的。要提高常委会组成人员综合素质，除了把好入口关外，加强学习培训，制定和落实学习制度，对于增强常委会组成人员审议能力，提高审议质量，有着十分重要的意义。

二是抓基础，深入调研全面细致掌握情况。“没有调查，就没有发言权”，人大审议工作离不开调查研究。要在把握要领上下功夫，围绕调研课题，我们既要了解部门所做的工作、取得的成效，更要深挖存在的主要问题，并剖析原因，提出对策，要站在党的事业和实施民生工程建设的高度去开展工作，敢于叫真，善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，处理好与次要矛盾之间的关系。要在转变作风上下功夫，调查研究或执法检查、视察切忌走马观花、浅尝辄止，更不能先定论调和框架，凭个人好恶选择性发言。要真正沉下去，深入实际、深入基层、深入群众，扎实工作，努力掌握准确反映事物本来面目的大量真实材料。要在创新方法上下功夫，保留行之有效的定点调查、典型调查、抽样调查、个别访谈、开会座谈等传统调研方式，不断地创新方法、学会新方法。如运用统计调查、定量分析、系统分析等现代科学方法。

三是抓规范，把好审议意见的归纳形成关。审议意见是人大常委会组成人员在常委会会议上发言的综合，是对专项工作报告的总体评价和对被监督单位工作的建议、批评和意见，其好坏直接关系到审议意见能否有效落实、操作性是否强的问题。要注重准确性，有时常委会组成人员审议发言，提出的意见建议不够准确。在整理审议发言时，要做好吸收消化，去粗存精，既要准确地反映常委会组成人员表达的意思，更要保证审议意见内容的准确无误；要注重针对性，提出审议意见的目的是要推动“一府一委两院”解决人大调研过程中发现的具体问题。因此审议意见要突出针对性，针对存在的问题，提出具体的意见建议；要注重可行性，审议意见中提出的意见建议，要具有可行性和操作性，通过努力在一定期限内能够得到较好落实。

（二）规范审议意见办理，促进审议意见“生根”

一是明晰承办主体。人大审议意见形成后，应当适时召开交办会，根据审议意见的具体内容，明晰承办主体责任单位;如果只涉及到一个承办单位，应当向承办部门主要负责人交办，如果涉及到多个部门，应当对牵头承办单位和配合单位予以明确，有效杜绝在办理过程中出现推诿扯皮问题。

二是明晰具体要求。承办部门应加强与人大专门委员会的联系沟通，及时通报办理工作情况和主要问题;要严格按照审议意见内容，逐条逐项作出“一一对应”的正面回应，而对于一时无法落实的内容，也要给予合理的解释说明并“拿出逐步解决问题”的举措。

三是明晰办理时限。根据相关法律法规，“一府一委两院”应当在六个月内将审议意见的研究处理结果交人大有关专门委员会或者常委会工作部门征求意见后，向人大常委会书面报告办理落实情况。但有时要根据审议意见办理的难易程度，明确不同的办理时限,办理任务量不大、工作比较容易落实的审议意见，一般在两个月内向人大常委会报告；办理任务较重、工作任务完成有难度，一般应在四个月内向人大常委会报告。

（三）加强审议意见督办，确保审议意见“开花”

一是明确督办责任。审议意见以人大常委会文件形式转交“一府一委两院”，应由人大常委会分管领导和相关工作机构共同约请审议意见涉及的“一府一委两院”负责人召开交办会，增强承办部门的责任意识。审议意见的办理要明确机构和责任，其中既包括办理机构及其责任，又包括人大常委会的督办机构及其责任，还须按照监督法的规定严格审议意见的办理期限，要求承办部门必须在规定期限内将审议意见办理情况并向人大常委会提出书面报告。

二是建立督办机制。常委会组成人员要定期不定期地对审议意见办理情况进行调查、视察和检查，必要时人大常委会主任会议要听取审议意见各个阶段办理情况的汇报，遇有问题及时督促纠正。对于办理结果不满意的，人大常委会要及时指出，并发承办部门重新办理。对敷衍塞责、久拖不办的责任单位和部门，人大常委会要质询。对于不及时落实审议意见而造成严重后果或重大影响的人员，人大常委会要建议“一府一委两院”予以必要处分，甚至依法撤销其职务。

三是创新督办方式。针对不同领域的问题，灵活采取视察调研、专题询问或质询、常委会听取办理情况报告等形式推动审议意见办理工作。探索建立公众监督模式。对审议意见落实情况进行跟踪报道和公开。在内容上，公开审议意见书、落实进度和措施、存在问题等。在方式上，采取事前公开与事后公开相结合，可以通过报纸、电视、微信、网站等媒体平台，对不同的监督内容、不同的监督过程，选择合适的公开形式，将落实情况向代表通报，向社会公开，不断增加人大常委会听取和审议专项工作报告的透明度，从而增强监督实效，真正维护好最广大人民群众的利益。

（四）优化审议意见评议，实现审议意见“结果”

一是完善测评机制。精心设计、组织满意度测评，使测评结果客观公正、实事求是。通过无记名投票或电子表决的方式进行，当场公布测评结果，凡测评结果满意度不达标的，承办部门须在下次常委会会议上重新报告。满意度测评可以按照满意、基本满意、不满意三个级别，对具体承办问题清单的责任单位整改落实情况开展满意度测评，提高测评的科学性和针对性。及时通过新闻媒体、门户网站等，第一时间将测评结果向人大代表和社会公众公开，使人大监督和舆论监督、群众监督更好地相结合。

二是强化结果运用。坚持正向激励和责任追究并举，对办理认真、反馈及时、成效明显的部门进行通报表扬，又要对敷衍塞责，办理不认真或不及时反馈落实情况的部门提出批评，必要时启用询问、质询、特定问题调查等刚性监督方式。要及时向党委及组织、纪检等相关部门通报测评情况，便于党委在考核、考察工作时参考利用，同时建议“一府一委两院”将满意度测评结果纳入部门年度工作目标考核，更好地增强人大监督的实效和权威。