关于实施精准扶贫、精准脱贫工作的调研报告

发布日期：2016-11-28   来源：市人大办公室 浏览次数：  字号：〖大 中 小〗

我市属长三角经济发达地区的“老少边穷”地带，经过多年的努力，已从消除绝对贫困转向缓解相对贫困、推进全面小康建设的新阶段，但由于种种原因，我市还存在着一定数量的经济薄弱村和低收入农户。为此，市人大常委会将“实施精准扶贫、精准脱贫工作”列为年度重点调研课题，专门成立课题调研组，会同市农工办、民政局深入11个镇（街道）开展调研，实地走访了部分经济薄弱村、低收入农户，并赴安徽金寨县、福建福鼎市、浙江苍南县等地学习考察，在此基础上，形成如下调研报告。     一、我市贫困群体基本情况     (一)经济薄弱村及低收入农户现状     1.经济薄弱村概况：全市188个行政村和涉农社区，村集体经济收入低于100万元的行政村40个，占比21%。从分布情况上看，36个行政村位于道路交通闭塞、自然资源匮乏、基础设施落后的茅山老区。     2.低收入农户概况：全市共有低收入农户6167户、11160人，占全市人口的1.4%。从分类情况看：一般贫困户762户、1636人，占比14.66%；低保户4400户、8397人，占比75.24%；五保户961户、1057人，占比9.47%。从分布情况看：溧城镇636户、1234人，埭头镇276户、493人，上黄镇167户、278人，戴埠镇390户、683人，天目湖镇596户、1163人，别桥镇587户、988人，上兴镇1125户、1943人，竹箦镇757户、1377人，南渡镇760户、1401人，社渚镇873户、1600人。从劳动力情况看：普通劳动力3297人，占比29.54%；技能劳动力91人，占比0.82%；丧失劳动力3380人，占比30.29%；无劳动力4360人，占比39.07%。     （二）主要致贫原因     1.因病致贫。全市因病致贫的低收入农户3110户、占比50.43%，在各类致贫原因中高居首位。这类贫困群体因病丧失收入来源，而且深受长期高昂的医疗费用压力，自身无精力和信心摆脱贫困。     2.因残致贫。全市因残致贫的低收入农户1802户、占比29.22%。主要是受经济形势下行、劳动力总量大、身体条件限制等因素影响，残疾人在就业方面仍存在较大困难，缺少稳定收入。同时，残疾人在医疗、保健和康复等方面的支出，使本来拮据的家庭雪上加霜。     3.因劳致贫。全市现有低收入农户中，缺劳力的占比12.45%。主要是家庭成员因年老或体弱而丧失劳动能力，不仅对家庭没有收入的贡献，反而还增大支出，导致家庭长期陷入贫困之中。这类贫困群体很难通过自身努力脱贫，就是脱了贫也容易返贫。     4.因学致贫。主要是因供养子女读书而致贫，占全市低收入农户的2.3%。这类贫困户随着子女成长，读书毕业和就业后，一般都能摆脱贫困。     5.因灾致贫。这类贫困群体占全市低收入农户占比0.65%，经济状况本就一般，超出贫困线不远，遇上天灾人祸，如种植业减产减收、养殖业受暴雨洪涝冲击、突发交通事故等，造成贫困或返贫。     6.因资因技致贫。这两类贫困群体分别占全市低收入农户的1.56%、0.78%，经济状况一般都处在脱贫的临界线上，发展家庭经济缺少资金、项目和技术，外出务工也因无一技之长而收入微薄，长期徘徊在贫困线边缘。     7.其他原因致贫。主要是有些经济薄弱村因地域位置偏远、基础设施落后、自然资源匮乏，虽有心脱贫，但致富无门；少数群众好逸恶劳，沾染赌博、酗酒等不良恶习。     二、我市实施精准扶贫的优势与劣势     当前，我市扶贫工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的“深水区”。 十八大以来，习近平总书记提出了一系列关于精准扶贫、精准脱贫的重要指示，为我们做好新时期扶贫工作奠定了政策基调，指明了工作方向。应该说，实施精准扶贫、精准脱贫既是大势所趋，而且我市有基础、有优势。一是组织保障有优势。市委、市政府高度重视扶贫开发工作，主要领导多次开展专题调研，听取工作情况汇报，并在农村工作会议上对扶贫工作进行重点部署。出台了《溧阳市精准扶贫三年行动方案（2016—2018年）》，明确党政一把手负总责，并建立了“市抓统筹、相关部门抓推进、镇抓落实”的管理体制，为推进精准扶贫工作提供了坚强保障。二是基础设施有优势。近年来，我市相继启动了农村公路提档升级、学生乘坐公交上下学、标准圩堤达标、城乡供水一体化、农村卫生室标准化建设等一系列民生工程，为打通贫困地区基础设施建设的“最后一公里”、破除发展瓶颈制约奠定了良好基础。三是特色产业有优势。我市旅游和农业资源丰富，乡村旅游和“种养加”产业较为发达，特别是“一村一品”以及900余家专业合作社、200余家农庄遍布全市各地，为开展特色产业扶贫提供了有效载体。四是救助体系有优势。近年来，我市建立健全了以低保、五保等制度性救助为基础，以医疗救助、教育救助等专项性救助为重点，以灾害救助、临时救助等应急性救助为辅助，以节日慰问、就业援助等配套性救助为补充的社会救助体系，基本涵盖了各类困难群体，为消除绝对贫困、减缓相对贫困提供了有力支撑。同时，通过实施“双挂双促”帮扶，村级集体经济发展能力也得到持续增强。     但从调研的情况来看，我市实施精准扶贫、精准脱贫，还存在一些困难和问题，主要表现为：一是脱贫难度大。经过多年的扶贫，剩下的都是难啃的“硬骨头”。从建档立卡的情况来看，老、弱、病、残占比约90%，这些人想脱贫因受自身条件制约，心有余而力不足。大部分贫困人口文化程度偏低，发展无门路、生产缺技术、外出务工难，普遍存在“造血”功能梗阻。部分边远地区群众出行难、上学难、看病难，以及饮水不安全、居住条件差等问题，仍然存在。二是机制待完善。困难家庭收入缺乏稳定且难以货币化，虽然通过程序识别和经济状况核对，但对于没有签订劳动合同的各类灵活就业人员的收入情况，难以准确认定。同时，支出型贫困问题突出，这类群体的收入虽已超过扶贫标准，但因病、因祸等原因，家庭支出远远超出收入，按照政策规定又不符合建档立卡条件，造成“慢性贫困”、“长期贫困”。三是资源较分散。低保、医保、养老、教育、住房等救助资源分散在多个部门，缺乏有效的整合，存在多头救助、重复救助等情况。在扶贫资金分配和使用上，也存在分散、细碎、撒胡椒面的现象，集中力量和资金解决深层次贫困问题的合力不够，扶贫资金发挥效益和辐射功能的彰显力不够。四是措施有缺陷。“双挂双促”帮扶效果参差不齐，一些单位由于财力不足，扶贫资金投入甚微。同时，帮扶措施较为单一，基本以“输血式”帮扶为主，大部分停留在对经济薄弱村、低收入农户的物质帮扶上，在增强“造血”功能方面缺乏有效的支持。五是观念需转变。部分贫困群众存在着“等、靠、要”思想，缺乏自力更生、艰苦创业的精神，思维观念还停留在自给自足的自然经济时期，内生发展动力不足，增收解困难度较大。少数群众存在“救助依赖”思想，想方设法隐瞒收入，不愿退出低保。     三、我市实施精准扶贫的思考与建议    （一）强化精准识别，着力解决“扶持谁”问题     1.选准扶贫对象。按照先看房、次看粮、再看读书郎、还看劳动力强不强、最后看有没有残疾重病躺在床的“五看法”方式，逐村逐户逐人进行摸排，为开展精准扶贫提供真实情况和准确依据。严格按照个人申请、入户调查、民主评议、公示公告、镇（街道）级审核、市级认定的程序和环节进行识别，确保识别过程公开透明、公平公正，扶贫对象得到群众广泛认可。     2.找准致贫原因及脱贫对策。对经济薄弱村、低收入农户进行认真分析研判，区分因病、因残、因学、因灾和缺劳力、缺资金、缺项目、缺技术等不同情况，列出需求清单，因村因户因人施策，做到扶贫措施与贫困识别结果相衔接，确保扶到群众最需要扶持的地方。     3.实施动态管理。建立健全市、镇（街道）、村（居）、户四级数据库，做到“户有卡、村（居）有册、镇（街道）有簿、市有平台”。加强动态管理，定期对建档立卡低收入群众脱贫情况进行核查，对已脱贫的，经民主评议和公示无异议后进行调整；对新增返贫的，要按程序将其吸纳为扶贫对象，做到有进有出、进退及时。    （二）强化精准施策，着力解决“怎么扶”问题     1.完善基础设施，破除发展瓶颈。大力推进贫困地区“水、电、路、房”等基础设施建设，提高公共服务均等化水平，为改善生产生活条件、尽快脱贫创造条件。重点要做到：一是交通工程引领脱贫攻坚。坚持“修一条路、造一片景、富一方百姓”的理念，加大对道路基础设施的建设力度，通过构建边区、穷区、老区外通内联的交通便捷通道，建好产业路、旅游路、园区路，将“绿水青山”打造成“金山银山”。每年的道路建设计划安排上，建议明确计划安排边区、老区、穷区。二是水利建设带动脱贫攻坚。加快实施上兴河、社渚河、惠民河等中小河流治理，有序推进千亩以下圩堤改造提升。加大对塘、堰、坝、渠、堤等小型农田水利工程的改造力度，夯实农业增产、农民增收的基础。加快推进茅山老区5镇区域供水工程，确保2016年底实现区域供水一体化。三是危房改造助推脱贫攻坚。组织对全市危房特别是低保户和散居五保户的危房进行风险排查和核实评估，采取统建、新建、置换、维修、搬迁等方式，切实保障贫困群众基本住房安全。要针对今年的洪涝灾害，切实做好因灾倒塌、损坏住房的恢复重建工作。     2.突出产业扶贫，提升造血功能。各镇（街道）要根据区域特点、资源禀赋和产业基础，做到宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游。戴埠、天目湖等旅游区：重点要围绕我市生态旅游和特色农业的“两翼”产业结构优势，把资源变成资本，把产品变成商品，把农民变成股民，以合作社的形式把贫困户组织起来。要采取景区带动、“旅游+产业”融合等模式，大力开发乡村旅游、生态观光、体验采摘等特色旅游产品，让更多贫困群众分享旅游发展红利，吃上“旅游饭”。别桥、埭头、上黄等圩区：重点要依托种养殖业优势，采取“合作社+养殖场（种植场）+贫困户”、“龙头企业+合作社+贫困户”等模式，通过土地流转、合作经营、劳务收入等手段，让贫困群众更多分享农业增值收益。竹箦、上兴、社渚、南渡等“边穷老”区：重点要做好“红”、“绿”两篇文章，一方面要做大做响“新四军江南指挥部”这一红色品牌，大力发展红色旅游；另一方面要依托曹山、瓦屋山等绿色资源，因地制宜发展特色农业，带动贫困群众脱贫致富。同时，要充分利用国家、省、常州市扶持茅山老区发展的相关政策，积极对上争取项目、资金等方面的支持。溧城镇、昆仑街道等城区：重点要发挥江苏中关村科技产业园产业集聚的优势，健全用工对接平台，鼓励、引导工矿企业腾出后勤保障以及服务类就业岗位，帮助贫困群众到园区就业。同时，要依托科技、金融、项目等资源优势，鼓励有创业能力的贫困群众，结合自身实际创业脱贫。     3.注重分类施策，激发内生动力。突出问题导向，针对不同致贫原因，因村因户因人施策，实现从“输血”向“造血”、由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。对于经济薄弱村：要实施强基固本工程，选好配强村级领导班子，建议市委对经济薄弱村定一个帮扶单位、定一名责任领导、派一个驻村工作组、派一名第一书记、派一名技术人员，强化组织保障，助力脱贫攻坚。要科学谋划发展路子，重点实施产业项目和做好“土地文章”。一方面，要加大土地复垦力度，通过实施土地平整、高标准农田建设等项目，最大化的积累增加村级集体土地资源。在此基础上，利用集体耕地创办果园、苗木基地等，进行开发性经营或承包租赁增值增收。另一方面，要积极探索村集体以土地经营权及房屋、基础设施等经营性资产投资入股企业、合作社等经营主体，实现多渠道增收。对于有劳动能力、有就业意愿的贫困群体：要健全就业服务体系，通过政策咨询、就业指导、职业介绍等，让贫困群众获得更多的就业机会。制定优惠政策，鼓励工商企业、合作经济组织吸纳贫困群众就业。同时，鉴于贫困群众劳动能力相对较弱，企业用工意愿不强的实际情况，建议政府在道路养护、绿化管养、村庄保洁、城市美化、社区服务等领域腾出就业岗位，安排贫困家庭人员稳定就业。对于因病致贫的贫困群体：要建立健全新农合、大病保险、医疗救助相互衔接、共同保障的重大疾病救助体系，制定长期疾病、大病医疗特殊补贴和报销机制，使贫困家庭看得上病、看得起病、看得好病。要拓宽医疗救助范围，推动救助对象由特殊人群向一般人群、救助病种由特殊病种向常见病种转化。要完善大病保险制度，在保险标准、范围上做进一步探索。对于因学致贫的贫困群体：要加强对贫困家庭子女的教育救助，采取奖、贷、助、补、减等多种方式进行资助，实行贫困家庭孩子义务教育阶段学费、课本费全免，努力解决家庭经济困难学生的就学问题，阻断贫困代际传递。对于因资因技致贫的贫困群体：要根据就业意愿，有针对性地开展劳动技能培训，帮助掌握致富技能和手段。要加大资金、信息等方面的扶持力度，对创办个体工商企业或从事种养业、手工业、服务业、旅游业的，适当给予设备添置、种苗购置、场地租金等补贴。政策性创业小额贷款要向贫困群众倾斜。对于因劳致贫的贫困群体：要有效衔接低保标准与扶贫标准，尽可能纳入最低生活保障范围，实行社保兜底保障，并及时调整相关保障标准。对于贫困边缘、支出性贫困等特殊群体：要完善低保边缘救助、临时救助等救助机制，为不符合扶贫帮困条件但    生活确实困难的贫困边缘人群提供必要的救助。要改变仅仅根据收入核准是否享受社会救助的办法，探索以家庭实际生活支出和医疗、教育等重大刚性支出为指标，构建新型的核准指标体系和操作性办法。对于有劳动能力，但游手好闲、好吃懒做的救助对象：要在教育到位的基础上，通过群众评议、上墙公示等程序，与其签订脱贫协议，实行“有限期救助”，逾期不再保障。     （三）强化精准管理，着力解决“如何管”问题     1.强化组织领导。一要强化工作责任。按照市落实、镇（街道）实施、村为主的工作机制，层层签订脱贫攻坚责任书，做到一级抓一级，层层抓落实，构建横向到边、纵向到底的责任体系。二要强化任务落实。按照《溧阳市精准扶贫三年行动方案2016—2018年）》的要求，细化任务分解，具体到村到户到人，明确时间节点、脱贫时限、脱贫路径，实行挂图作战，盘点销号。三要强化考核奖惩。市扶贫办要组织有关部门，通过定期不定期、定点不定点、明查与暗访相结合等形式，对低收入群众脱贫、集体经济发展、基础设施建设、群众满意度等进行调研督查，并列入年度绩效考评，作为干部选拔任用的依据之一。     2.健全工作机制。一要建立社会参与机制。鼓励工商企业、社会组织、志愿者等通过吸纳就业、捐资捐助、结对帮扶等形式参与扶贫帮困，形成全社会关注、参与、支持的浓厚氛围。大力打造“心愿树”爱心工作站等扶贫公益品牌，通过典型示范、以点带面，逐步在全市推开，给更多的贫困群体带去心灵的慰藉。二要建立联动救助机制。市总工会、共青团、妇联、残联、工商联等部门要发挥各自优势，积极参与扶贫工作。要建立全市扶贫信息共享机制，实施市级多部门联动救助，避免重复救助和多头救助，提高救助资源的利用效率。三要建立购买服务机制。通过统筹资源，加强与部门、企事业单位的协调合作，探索推行精准扶贫“一卡通”。贫困群众凭卡享受就业优先推荐、职业技能教育培训、医疗费用减免、教育费用减免、水电气减免、助学贷款等方面的优惠政策。四要建立第三方评估机制。建立科学、透明的扶贫监测评估机制，适时委托有关机构和社会组织，通过专项调查、抽样调查、实地核查等方式对扶贫对象识别、扶贫成效等进行第三方监测评估，增强扶贫工作的社会公信力和影响力，确保扶贫措施落地见效。     3.加大资金投入。发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，积极开辟扶贫开发的资金渠道，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。整合双挂双促、慈善救助、创业就业等经费，每年筹措一定金额的专项扶贫资金，用于扶持贫困群体生产、技能培训、就业补贴、困难群众救助和薄弱村经济发展。强化扶贫资金监管，做到“专户储存、专账管理、专款专用”，确保扶贫资金在阳光下运行。     4.加强队伍建设。抓好以村党组织为核心的村级组织建设，选好配强村级领导班子，选派思想好、作风正、能力强、真心为群众服务的干部、退伍军人、技术人员、高校毕业生到贫困地区工作。结合“三严三实”、“两学一做”专题教育，建立市、镇（街道）、村干部结对帮扶贫困家庭机制，采取“一帮一”、“一帮几”等形式，结对帮扶所有建档立卡的贫困群众，确保挂户帮扶见实效。