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| 关于健全和完善政府法律顾问制度的调研报告 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 发布日期：2017-12-11 来源：市人大办公室 浏览次数： 字号：〖大 中 小〗 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
建立政府法律顾问制度是促进政府依法、科学、民主决策的重要举措，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要保障。党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”。党的十八届四中全会再次提出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。为更好地推进我市政府法律顾问工作，市人大常委会将“健全和完善政府法律顾问制度”列为年度重点调研课题，专门成立课题调研组，通过查阅资料、听取汇报、召开座谈等形式，深入开展调研，广泛听取意见，并形成如下调研报告。 一、我市法律顾问工作现状 （一）法律顾问机构和队伍建设情况
1．市政府本级情况：市政府法制办为市政府法律顾问机构，内设两科一所，分别为政策法规科、复议监督科、法制事务所，在编人数10人，其中8人具有法律本科学历，5人具备法律职业资格。2012年12月，市政府成立市政府法律顾问团，设团长1名，副团长2名，成员12名，其中10名成员为律师。
2．市政府组成部门情况：市政府27个组成部门均设置了法制工作内设机构（法制科、法规科）或将法律顾问工作职能明确到相关科室（办公室、监察室、执法室等）。同时，除市监察局、统计局、旅游局、民族宗教事务局等4个部门外，其他23个部门均聘请了1至3名律师担任常年法律顾问（见表1）。此外，土地收购储备中心、航道管理处、地方海事处、公路管理处等部门下属机构也聘请了数量不等的律师担任常年法律顾问。 表1 市政府及其组成部门法律顾问聘任情况
3．镇区、街道情况：江苏中关村科技产业园以及11个镇（街道）均设置了司法所或将法律顾问工作职能明确到相关科室（办公室、综治办、综合执法局等），并聘请了1至2名律师担任常年法律顾问（见表2）。 表 2 镇区、街道法律顾问聘任情况
（二）法律顾问制度建设情况
2012年12月，市政府出台了《关于溧阳市人民政府法律顾问团的通知》，明确了市政府法律顾问团的主要职责、人员组成、工作方式和保障措施，并公布了第一批政府法律顾问团成员名单。2017年8月，市政府出台了《溧阳市政府关于普遍建立法律顾问制度的实施意见》（以下简称《法律顾问制度实施意见》），对我市普遍建立法律顾问制度的指导思想、工作目标、主要任务以及法律顾问的基本条件、聘任程序、主要职责、履职要求、组织保障等作出了规定，为推进我市法律顾问制度建设提供了指引，起到了积极的促进作用。 （三）法律顾问职能作用发挥情况
近年来，随着经济社会发展和依法治国理念的不断深入，我市法律顾问工作已由原先单一的承办案件，逐步拓展到政府工作的各个层面，在推进依法行政、服务发展大局中的作用逐步显现。主要体现在以下五个方面：
1．把好重大事项合法性审查关，促进行政运作安全。近年来，市政府法律顾问团参与处理了小区收费方式的合法性研究、中信国安战略合作、管道燃气特许经营等多项重大决策，出具法律意见建议20余件，为市政府依法决策提供了有力的法律支撑。各镇区、街道的法律顾问也积极参与政府中心工作，提供的法律意见从经济、民生到改革，范围甚广，为基层政府依法决策提供了重要参考。
2．把好经济活动法律服务关，降低政府投资风险。近年来，各级政府及部门法律顾问积极参与政府投资项目的对外谈判、合同起草、争端解决等环节，在富尔达医疗集团、Tertia
Med有限责任公司、富尔达地区经济促进有限责任公司医疗养老合作以及区域供水治污一体化建设、清安村西后街北侧地块开发项目购买服务等重大项目中，严格把好审查关，有效防范了政府违法或违约风险，保障了政府投资安全。
3．把好涉法事务代理关，维护政府形象和权益。各级政府及部门法律顾问在代理诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务中，积极作为，有效维护了政府形象和权益。据不完全统计，2016年，各级政府法律顾问代理民商事、行政诉讼案件133件（见表3、表4），已审结案件中仅1件败诉。 表 3 2016年市政府及其组成部门法律顾问参与诉讼、仲裁类案件情况
表 4 2016年镇区、街道法律顾问参与诉讼、仲裁类案件情况
4．把好复杂涉访问题处理关，依法预防化解社会矛盾。近年来，各级政府及部门法律顾问充分运用法律手段，积极参与历史遗留问题、群体性信访等复杂问题的处理，在预防化解社会矛盾中发挥了重要作用，得到了上级领导及相关部门和群众的肯定。
5．把好地方性法规起草关，协助立法工作有序推进。2016年，天目湖镇政府委托江苏常明律师事务所起草了《常州市天目湖保护条例》初稿，先后修改八稿后，送上级有关部门审核，为该条例的制定作出了积极的贡献。 二、存在问题及原因分析
经过多年的发展，我市政府法律顾问工作取得了长足进步，但与周边先进地区相比，与全面推进依法治国的要求相比，还存在着一些问题和不足：
（一）个别领导干部不善于运用法治思维和方式处理问题，与全面推动法治政府建设的要求不相适应。应该说，我市大部分领导干部非常重视政府法律顾问的作用，但仍有少数领导干部的法治意识不强，不善于运用法律手段和方式处理问题和解决矛盾。主要体现在：一是认识不清。个别领导干部认为，政府法律顾问是“花瓶”，工作机构和人员可有可无，不重视、不善于听取政府法律顾问的意见，或者干脆只“只顾不问”，导致政府法律顾问工作难以开展。二是定位不准。少数领导干部认为，政府法律顾问是“障碍者”，听取政府法律顾问的意见会增加程序、延长时间、提高成本。对政府法律顾问的意只“听”不“用”，弱化了政府法律顾问的参谋助手作用，成为“纯咨询性”工具。三是使用不善。有些领导干部认为，政府法律顾问是“善后者”，事前和事中运用政府法律顾问少，只在出现法律纠纷或者问题后，才让政府法律顾问临时紧急介入“灭火”，影响了政府法律顾问作用的发挥。
（二）政府法律顾问机构、人员等保障力量不强，与日益增长的政府法律事务不相适应。一是人员配备薄弱。我市尚未设立专门的政府法律顾问机构，主要依靠各级政府及部门的法制机构人员兼任开展工作。应该说，这种模式是切合我市当前实际的，但同时也普遍存在人员配备不足、专业人才短缺等问题。比如，市政府法制办在编人数仅10人，除了日常的复议案件办理、诉讼案件应诉等工作职能外，还需承担规范性文件审查、政府合同审查、领导交办事务等大量其他工作，难以应对日益增长的政府法律事务，呈现“小牛拉大车”的窘迫局面。二是经费保障不足。目前，政府法律顾问工作经费大多尚未纳入各级政府财政预算，只能在办公经费中予以支出，一定程度制约了法律顾问工作的开展。三是信息化程度低。全市还没有建立起统一的政府法律顾问专家信息库，缺乏各级各部门法律事务信息共享的网络平台和办事系统。
（三）律师在政府法律顾问工作中的作用相对有限，与政府法律顾问工作的客观需要不相适应。律师由于长期、大量的从事法律实务工作，拥有丰富的实践经验，相比于政府法制机构的工作人员，有着独特的优势。但从调研的情况来看，律师在政府法律顾问工作中的作用尚未得到充分发挥。一是参与度不够。一些律师虽然参加了政府事务的运作，但主要集中在诉讼代理，且由于介入的过程不全面及信息不对称，参与的内容过于局限，深度也不够。同时，由于各级政府及部门对律师缺乏足够的信任，在涉及潜在法律风险或纠纷时，更倾向于向政府法制机构征询意见或向政法机构咨询，导致政府外聘的法律顾问长期边缘化。二是积极性不高。目前，各级政府及部门外聘律师的报酬普遍偏低，有些还是无偿的，导致部分律师不会真正花费时间、精力去提供优质法律服务。少数律师更是将政府法律顾问作为“荣誉性”职务，出于扩大自身影响而接受聘用，长期处于“只顾不问”的状态。三是专业化不强。担任政府法律顾问应当具备较高的法律知识和专业水准，以及较强的执业能力和丰富的社会经验。当前我市律师队伍中，懂政治、懂经济、懂外语的复合型人才较少，许多律师的专业知识、业务水平、知识结构等，与政府法律顾问工作的要求还有一定差距。从目前政府聘请法律顾问的情况看，更多的是看资历，而专业对口没有得到充分重视。
（四）政府法律顾问工作尚未形成规范化、制度化的运作机制，与政府法律顾问的地位作用不相适应。一是缺乏实施程序。我市虽然已经出台了政府法律顾问制度的实施意见，但操作层面没有明确刚性的事前、事中、事后的运作程序，缺乏规范统一的实施细则。各级政府及部门对法律顾问参与处理法律事务的工作程序规定各异，随意性较大。二是缺乏遴选机制。目前，我市对政府法律顾问选聘的条件、程序有所规定，但只是粗线条的、原则性的。市政府法律顾问团成员主要由法制办会同司法局，通过联合推荐、定向邀请的形式，聘请各律师事务所主任担任，更多地考虑社会名气和利益平衡，缺少竞争性，且专业化分工不强。政府各部门及镇区主要通过定向邀请的方式聘任法律顾问，也主要是考虑社会名气及人脉因素。三是缺乏考核机制。政府法律顾问工作因其自身的特殊性，在很多时候难以确定量化标准，造成评价标准模糊。目前，针对外聘政府法律顾问的考核、退出、问责等方面的机制还存在缺失。四是缺乏购买法律服务机制。虽然我市已经建立了相对完善的政府购买服务机制，但法律服务尚未纳入政府采购目录，对如何向社会购买法律顾问服务也未作具体明确的规定。 三、对策和建议 针对以上问题，就进一步健全和完善我市政府法律顾问制度，我们提出以下建议：
（一）以依法行政考评为导向，进一步提高领导干部的法治意识。健全和完善政府法律顾问制度，领导的认识和重视是关键。
要把落实领导干部学法用法机制、政府法律顾问制度作为依法行政考评的重要内容，纳入年度目标考核范围，切实增强各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。具体来说，就是各级领导干部要切实加强对政府法律顾问工作的组织领导和工作保障，进一步树立法律风险意识，在政府管理的各个环节和流程中，学会并习惯使用政府法律顾问。尤其是要加大政府法律顾问对政府决策的前期介入，而非事后临时性、应急性参与，有效规避法律风险，保护政府的合法权益。同时，各级政府向同级党委、人大及其常委会和上级政府报告依法行政工作时，应当反映政府法律顾问工作情况。
（二）以优化政府法律顾问人员配置为重点，增强专职法律顾问的服务能力。一要优化政府法律顾问机构设置，适当增加编制，配备具有国家法律职业资格的专职人员开展政府法律顾问工作，力争在2017年底前实现市、镇两级政府法律顾问工作全覆盖。二要发挥政府法制机构工作人员的主力作用，加强政府法制机构队伍建设，调整、充实人员力量，加强业务培训，打造一支高水平、高效率、高素质的专职政府法律顾问队伍，提高专职政府法律顾问综合能力。三要探索引入法律助理制度，在不增加行政编制的情况下，面向社会公开选聘法律专业人员，协助处理政府法律顾问事务。同时，要求其专职从事政府法律顾问工作，不得在外兼职。四要加快实行公职律师制度，将其作为政府法律顾问制度的有效补充，以满足日益增长的政府法律事务需求。
（三）以完善政府法律顾问聘任为抓手，提升兼职法律顾问的整体素质。一要拓宽遴选渠道。在外聘政府法律顾问的主体构成上要多元化，除律师外，法律专家、学者等具备专业法律知识的人也应在选择范围之内。二要优化聘任方式。建议政府法律顾问通过协商推荐或政府采购两种方式选聘。前者由政府办公室、法制办、司法局等单位人员组成政府法律顾问选聘委员会或选聘小组，根据聘请单位的需求，择优推荐并确定人选，供聘用单位选择。后者由法制办会同财政等部门，按照公开竞争和择优聘用的原则，通过招投标程序统一向律师事务所以及律师、专家、学者采购法律服务。各级政府及部门可结合实际，自行选择上述选聘方式。三要建立专家智库。从有关高等院校、科研单位、法律实务部门以及律师事务所等单位，遴选符合条件的专家、学者、律师等，构建我市法律顾问专家库。专家库组成人员按专业领域进行分工、分组，各级政府及部门聘请法律顾问原则上均应从专家库中挑选。四要注重统筹规划。加强对全市政府法律顾问工作的统筹、规划和协调，避免各自为政、遍地开花、遍请顾问等乱象发生，造成公共财政不必要的浪费。建立内外法律顾问工作协调机制，分工合作，相互协作，共同促进政府法律顾问工作的开展。
（四）以《法律顾问制度实施意见》为指引，推动政府法律顾问工作规范化、制度化。一要建立刚性参与机制。完善政府法律顾问工作流程，明确政府法律顾问的参与范围，建议凡涉及重大决策、重大项目、政府合同、行政诉讼等事项，必须做到政府法律顾问事前介入、事中规范、事后救济，真正做到“普遍建立、普遍使用”，确保政府行政运行安全。二要建立经费保障机制。各级财政要将政府法律顾问工作经费纳入财政预算予以保障，设立法律顾问工作专项经费，实行专款专用。要把政府购买法律服务纳入财政采购目录，明确政府购买法律服务的种类、性质和内容，合理确定收费标准和收费方式。建立市场化、差异化的薪酬与约束激励机制，对做出突出贡献、有效防范重大法律风险、避免或挽回重大损失的政府法律顾问，予以褒扬和奖励。三要建立考核评估机制。建立政府法律顾问工作记录、履职考勤等相关台账，督促政府法律顾问履行职责。建立政府法律顾问年度述职报告制度，由聘任单位根据法律顾问的工作情况，从参与政府法律事务的专业水平（工作适任性）、工作成果（参与事项的数量和完成任务的质量）、工作效率（是否按时完成）、社会效果（防范风险、增加收益、减少损失、社会评价）、服务态度（服务主动性、及时性、满意度）及职业道德（尊重事实和法律、保密义务、利益回避）等方面作出综合评价，并将考核结果作为是否续聘的依据。四要建立监督纠责机制。由市政府法制办对政府法律顾问参与各类法律事务的过程予以监督，对因工作失误导致政府重大损失的，追究相关人员的责任。五要建立资源共享机制。以各级政府门户网站或者政府法制机构门户网站为依托，建立各级政府法律顾问工作的网络平台和系统，强化社会监督，推动重大、疑难政府法律事务的网络及时传输和“会诊”。 |
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