党的二十大报告明确提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等一系列重大部署要求，为我国养老服务发展明确了方向，提供了根本遵循。人口老龄化是社会发展的必然趋势，随之而来的养老问题也逐渐成为社会各界普遍关注的重大民生问题。发展居家养老是养老服务体系建设的重要组成部分，同时也是积极应对老龄化的内在要求和现实路径。今年3月份以来，在市人大常委会分管领导的带领下，市人大常委会课题组通过实地调研、集中座谈、外出学习考察、查阅资料等多种方式，全面了解全市居家养老服务工作基本情况，在对现存矛盾问题深入分析的基础上，研究提出完善全市居家养老服务体系建设的建议举措，为市委政府决策提供参考。

一、居家养老课题研究的背景及重要意义

溧阳是中国长寿之乡、世界长寿之乡，也是在全省较早进入人口老龄化的城市之一。截至2023年底，全市户籍人口77.6万人，其中，60周岁以上老年人达23.3万人，老龄化率为30.06%。对比全国、江苏省和常州市（老龄化率分别为21.1%、26.04%、28.66%）及往年情况（溧阳市2020年-2022年老龄化率分别为25.94%、26.62%、28.11%），溧阳人口老龄化趋势显著，且老龄化程度持续加深。

溧阳市2020-2023年老龄人口占比情况表

国家卫健委发布数据显示，我国养老已形成“9073”格局，即90%的老年人居家养老，7%的老年人依托社区养老，3%的老年人入住机构养老。随着老龄化进程加快、家庭单元越来越小，“居家不靠儿女独立养老”成为很多当下退休老年人的现实选择。居家养老服务既能满足老年人享受累世同堂、天伦之乐的文化心理和情感需求，也能适应一般家庭的经济承受能力，具有经济社会多重效益。

二、全市居家养老服务工作基本情况

近年来，市委市政府高度重视居家养老服务工作，积极推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养有机结合的多层次养老服务体系，取得了明显成效，老年人的幸福感和获得感不断提升。

（一）注重机制建设，制度体系日趋完善。相继出台《溧阳市“十四五”养老服务发展规划》《溧阳市居家养老援助服务实施意见》等文件，政策体系不断完善。成立居家养老服务联席会议，定期会商研判养老产业发展现状，研究解决产业发展问题。连续三年将居家养老服务体系建设纳入民生实事工程，养老服务质量有效提升。

（二）织密服务网络，硬件设施提档升级。建成5家日间照料中心、228家居家养老服务站、80家“如意小食堂”，形成市镇村三级联动的居家养老服务网络。累计为1300户高龄、特困、重残老人实施“一户一策”家庭设施适老化改造，为1万名特需老人安装在线看护设备，保障了老年人安全舒适生活。建立“养老服务数据库”，打造养老服务一体化管理平台，以科技手段赋能居家养老服务。

（三）坚持多措并举，服务能力持续提升。推出失能老人个性化“服务菜单”，为2.9万余名老年人上门服务。实行65岁以上老年人免费乘坐交通工具、参观旅游景区、体检等优待政策，对80周岁以上老年人实施高龄津贴等25项惠老清单。积极开展家庭医生签约工作，为老年人提供健康检查、家庭医疗、居家护理指导等医养结合服务。举办惠老主题活动、公益演出，老年大学开设50余项多样化课程，更好满足老年人精神文化需求。

三、存在的问题

随着经济社会的不断发展进步，结合我市人口老龄化呈现出基数大、增长快、年龄高等特点，不同程度存在现有居家养老服务体系与人民群众日益增长的养老服务需求不相适应的现象，还存在一些需要关注和解决的问题。

（一）供需矛盾依然存在。一是养老服务资源分布不均衡。我市12个镇（街道）目前只有5个镇（街道）建有日间照料中心，难以满足周边镇（街道）老年人养老需求。（黔东南凯里市城区每个街道建设1个以上日间照料中心，实现全覆盖）。农村面积大、人口分散，且农村老年人经济承受能力较弱，有限的养老资源难以覆盖。二是养老服务配套建设不到位。部分老小区养老服务配套用房，未达到《江苏省养老服务条例》规定的每百户15平方米的标准，老年人活动需求难以满足。（黔东南凯里市对2014—2021年已建居住区按照每百户不低于15平方米的标准进行配建及升级改造，覆盖率达100%）。有的小区养老服务配套用房的选址设计不合理，位置出入不便，难以有效开展养老服务。

（二）专业化水平有待提升。一是服务内容较为单一。目前我市居家养老服务以提供自理老年人的日间照料、助餐、家政保洁、文化娱乐等为主，为老年人提供心理疏导、健康指导、康复护理等专业性服务能力不足。二是医养结合有待加强。由于养老护理员普遍不具备医疗服务能力，家庭医生团队服务能力有限，社区、家庭层面针对居家老年人的医疗服务还比较欠缺。医保、长护险及上门服务等相关制度尚未突破医养结合服务壁垒，养老床位和医疗床位还不能实现按需转换。（南通区崇川街道综合性养老服务中心设置医养结合型护理床位150张，配备相应医疗科室、医技人员和医疗设施设备，为长者提供全托长住专业医养照护）。

（三）社会力量参与度不高。养老服务行业成本高，投资回报周期长，管理压力大，多数老人经济能力有限，导致社会资源参与养老行业积极性不高。居家社区机构融合发展不够，机构支持社区、社区延伸到家庭的服务能力还不足，机构养老的医疗、护理等服务资源和专业人员对社区和家庭的支撑作用有待提升，社区向家庭覆盖面还不广。

（四）要素保障不够充分。一是养老服务队伍建设有待加强。全市共有养老服务从业人员768人（其中养老机构护理员399人、社区居家养老护理员369人），而60周岁以上老年人有23万余人，从业人员数量远不能满足现实需求。现有养老护理人员普遍存在年龄大、文化和技能偏低等问题，队伍流动性大、不稳定，现有的养老服务队伍整体水平与实际需求还有较大差距。二是基层财政保障压力亟需缓解。在现有的居家养老服务中，财政补助为主要投入来源，基层财政保障压力较大。以溧城街道如意小食堂为例，每年在市级财政的支持下，街道本级财政还需投入约300万。老旧社区(村委）基层养老服务场所租赁费用较高，服务运营成本不断增加，服务收益回报率低，部分养老项目只能微利甚至亏本运营。三是智慧养老服务水平有待提高。政府购买上门照护服务的智能化运营管理以及全流程监督跟踪还需要加强，对社区居家养老机构服务信息化管理还不够。（泰州市靖江市智慧养老服务平台采用“人脸识别+音视频记录仪”模式，实现全方位、全时段、全流程记录助老服务过程。同时拓展出社区居家养老服务中心运营、机构养老运营监管服务渠道，可统计社区活动流量，实现服务记录信息化管理。）

四、相关建议

（一）强化统筹协调，建立多维度服务组织体系。一是优化政策体系。完善用地保障、服务供给、财政扶持、运营补贴等配套政策，鼓励引导民营资本参与居家养老服务。梳理民政、人社、卫健等职能部门惠老政策，整合惠老服务政策清单，实行动态化管理，督促政策落地落实。二是强化组织保障。建立健全党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的工作体制机制，合力推进居家养老事业持续健康发展。切实发挥好居家养老服务联席会议作用，统筹政策制定和任务落实，推动解决居家养老服务发展中存在的困难和问题。加强民政、卫健、医保等职能部门协作配合，切实形成齐抓共管、整体推进的格局。三是加强监督管理。加强政府购买养老服务监管，常态化开展监督检查和舆论宣传，规范服务内容、服务标准，建立承接服务机构准入、退出机制，对存在侵害老人权益的及时予以清退，并落实信用惩戒规定。升级智慧养老综合服务平台，及时公布和更新政府提供的居家养老服务项目、居家养老服务机构名录及其提供的服务项目等信息，依托平台做好居家养老服务实时监管和质量监督评价工作。

（二）加强要素保障，完善立体式服务支撑体系。一是多渠道增加设施供给。推动新建住宅项目配套建设居家养老服务设施，按每百户20平方米以上标准，将养老服务用房作为新建住宅小区必建配套设施，与住宅项目同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。支持引导老城区和已建成居住区因地制宜通过政府改建、购置租赁、设施置换、社会力量建设等方式，按每百户15平方米的标准调剂解决到位，切实满足老年人活动需求。二是完善居家养老服务网络。推动镇（街道）综合性养老服务中心实现全覆盖，在为本域范围内老年人提供日托、全托照料护理服务的基础上，完善居家服务、膳食供应、文化娱乐、医疗保健、精神慰藉等功能，打造“家门口”“嵌入式”社区居家养老服务新模式。延伸村（社区）养老服务触角，加强村（社区）居家养老服务站规范化建设，以村（社区）居家养老服务站为依托，推动各自然村、居民小组因地制宜配建睦邻点（社区食堂、如意小食堂）、老年人活动点（站）等相应社区居家养老服务设施，实现居家养老服务网络村（社区）全覆盖。三是强化资金保障。加大对居家养老服务资金的投入，统筹安排各类养老服务补助资金，并定期对资金使用情况进行绩效评价，提高财政资金的使用效益。鼓励创新投融资机制，多渠道筹集居家养老服务所需建设、运营资金，吸引社会资本参与社区养老服务设施建设、运营和维护管理。四是强化人才队伍建设。建立健全以职业技能培训为核心、中职教育为主体、高职以上教育为补充、学历提升为辅助、民政社工和志愿者为支撑的人才队伍培养体系，做到储备一批、培养一批、提升一批。强化职业保障，探索建立职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制，促进养老服务从业人员劳动报酬合理增长，改善职业发展空间，进一步提升养老从业人员的社会认可度和获得感。

（三）对标服务需求，打造高质量服务供给体系。一是关注老年人实际需求。畅通服务需求表达渠道，及时分析老年人及其亲属对现有服务的评价和期望服务的项目，定期开展需求评估，增强服务的针对性。针对老年人的服务需求和个体差异化，对不同年龄阶段、生活层次的老人提供个性化的服务。二是提升服务质效。推进现有镇（街道）综合性养老服务中心提质增效，与养老服务机构、配套服务设施、社会资源力量形成共建共享、功能错位、优势互补的养老服务生态链，有效提升社区居家养老的持续照料能力和综合服务水平。三是扩大服务覆盖面。居家养老服务的定位应从托底保障向服务全体老年人转变，通过有偿、低偿和无偿相结合的方式，为有需求的老人提供服务。例如在居家适老化改造方面，政府在聚焦特殊困难老年人适老化改造需求的同时，制定相关政策引导有实际需求的家庭参与改造，为更多老年人“原居享老”创造更好的环境。四是稳步推进医养结合。鼓励基层医疗卫生机构、康复机构、护理机构以及具备医疗服务能力的养老机构，与居家养老服务机构、老年人日间照料中心等合作，将医疗卫生服务延伸至社区、家庭，为居家老年人提供专业化入户服务。加快推进家庭养老照护床位建设，依托具备失能照护能力的养老机构、居家养老服务组织，建设、运营家庭养老照护床位，为有需求的居家高龄、失能（失智）、残疾老年人优先提供长期照护、康复护理、陪诊转介等服务。健全长期照护保障制度，推进长期护理保险工作，完善资金筹集、评价评估、支付标准、监督管理等政策制度，逐步扩大参保对象范围，合理调整保障标准。鼓励商业保险机构开发与长期护理保险相衔接的保险产品，满足个人或者家庭个性化、差异化医疗保障需求。

（四）凝聚广泛合力，构建多元化服务参与体系。发展居家养老服务要全面厘清政府、社会、家庭、个人等各方关系、明晰各自功能定位，推动形成政府主导，社会、家庭、个人共同参与、各尽职责的居家养老服务格局。一是强化政府主导。综合运用引导性支持和普惠性福利两方面政策，加快构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，着力发展社区对居家养老的支持能力，大力培育市场对居家养老服务的供给能力，积极支持和引导老年人及其家庭的养老服务消费，逐步撬动激活居家养老服务市场。二是激发市场活力。加强对养老服务企业的指导，深入挖掘本土风俗、特色元素，积极培育本土化居家养老服务品牌，调动社会力量投资发展社区型、护理型、旅居型养老机构的积极性，推动居家养老服务供给提质升级。动员养老机构、家政服务、物业服务等企业，开展、拓展居家养老上门服务，将自身的专业化服务辐射到有需要的居家老人。三是营造社会氛围。通过新闻媒体、公益广告、咨询讲座等多种方式，加大居家养老法律法规和相关政策的宣传教育力度，引导老年人的养老理念由子女供养的传统型向居家自养的现代型转变，不断增强人民群众尊老敬老观念意识。发挥村庄乡贤在亲缘、地缘及血缘上的优势，带动村民依法承担赡养、扶养义务，配合基层社区共同加强孝道民风建设，强化尊老爱老的氛围。四是挖掘内生动力。推进老有所养和老有所为相结合，进一步引导老年人树立自力更生、老有所为的理念，鼓励老年人参加老年协会、老年志愿者组织等基层社会组织，充分发挥“近邻”和“熟人”优势，促进村（社区）形成老年人互助养老的良好格局。