溧阳乡村空间广阔，潜力巨大。近年来，市委、市政府以乡村振兴战略为引领，加大对基础设施、生态环境、乡村治理的投入，稳妥推进涉农领域各项改革试点，推动乡村环境面貌和治理水平大幅提升，发展空间和活力加速释放，广袤乡村成为令人向往的“诗和远方”。但与此同时，在历史积压、现实制约等各方面因素叠加影响下，村民建房“不能建、无处建”的矛盾日渐凸显，成为不容忽视和亟需解决的民生问题。

为及时回应群众呼声，支持市委、市政府科学决策，市人大常委会成立课题组，围绕当前我市农村住房改造工作开展了一系列调研，广泛听取了基层一线干部群众的意见，并针对具体问题作了认真研究，形成如下报告。

一、总体情况

近年来，市委、市政府以“试点先行、规范引导”为工作导向，超前谋划、有序推进城乡空间布局优化、农村宅基地制度改革以及农村住房改造等各项工作，推动乡村建设的政策体系、管理体制和工作机制不断完善，取得了初步工作成效。一是明确了总体方向。编制了《溧阳市镇村布局规划（2020版）》（以下简称《规划》），并根据村庄布点规划和建设管理引导要求，将全市村庄划分为规划发展村（包含集聚提升、特色保护、城郊融合）、搬迁撤并村和其它一般村，实施分类管控，奠定了未来乡村优化发展的新格局。二是夯实了工作基础。积极争取全国农村宅基地制度改革试点，完成宅基地改革制度体系设计，赢得先行先试主动权。建成运行农村宅基地综合管理信息系统，全面启动农村宅基地资格权认定，厘清核定农民建房资格。认真开展农民建房意愿调查，基本摸清当前农民真实的建房需求。三是开展了试点建设。选取天目湖三胜村、南渡庆丰村、竹箦水西村、上兴花村作为试点，探索建立宅基地和建筑面积有偿使用机制。在此基础上，结合乡村旅游重点村创建，探索对上兴龙峰村的农房进行了集中翻建，形成了良好的社会反响。

二、矛盾问题 

根据《规划》及现行建房政策，规划发展村在完成村庄规划编制的前提下，允许依据现状新建、扩建、翻建房屋；其它一般村庄原则上不得新建、改建、翻建房屋；搬迁撤并村严格限制村庄各类建设行为。但在具体操作实施过程中，受非规划发展村全面限禁、异地迁建通道尚未完全打通、农村建房停批时间过长等多方面因素影响，农村建房矛盾已成为当前农村主要矛盾之一。

调研组经广泛听取收集各方意见，认为当前的农村建房矛盾具体体现在三个方面：

一是群众需求难以满足。按照《规划》，全市城镇现状建成区外共2494个自然村（含规划新增4个农民新村），被限禁建房的村庄1885个，占总数的75.6%，其中搬迁撤并村848个，其它一般村1037个，共涉及农户约10.02万户，意味着全市六成以上的农户无法进行房屋改造。据5月底调查摸底数据，全市有建房需求的村民约3千多户，其中居于非规划发展村的约占总数的六成左右。另一方面，国土“三调”后，村庄周边多数划为一般农田，发展空间局促，导致农村集中居住点建设基本停滞，非规划发展村向规划发展村异地迁建的通道迟迟不能打通。再加上除鉴定的危房维修外，农村建房已停批近三年，大量群众改造住房的意愿无法得到满足。

二是上级任务难以完成。据省《农村住房条件改善专项行动方案》和常州市《关于推进现代化宜居农房建设和乡村风貌提升的实施意见》，我市在2023年6月底前须基本完成危房消险解危，2026年底前须基本完成1980年及以前建成农房的改造改善，“十四五”期间需完成2万户现代化宜居农房建设任务，任务重、时间紧。目前，危房改造方面，全市完成农村危房及四类群体房屋维修加固和翻建200余户；集中建设方面，上兴镇龙峰村翻建农房56户，试点村上兴镇上兴村、竹箦镇水西村已建、在建农房80余户，其他村庄多为零星建设。如仍以试点形式有限推进农村住房建设，将无法完成上级下达的农房改造任务。

三是改革效果难以体现。在完成宅基地制度体系设计，编好《规划》及部分行政村实用性村庄规划的基础上，4个试点村及龙峰村的探索做法，为规划发展村及其集中居住点建设形成了良好示范，但在面上推广过程中，受制于土地、空间、资金等要素支撑不足，在规划发展村居民点建设规划编制、农民建房模式、集中居住点选址等方面缺乏科学统筹，导致后续的农村集中居住点建设几无进展，使全市各项涉农改革成果无法集中体现。

三、相关建议

（一）坚持统筹谋划，明晰完成农房改造任务的新途径。推进农房改造既是改善群众生活的现实需要，也是实施乡村振兴战略、推进共同富裕的成效体现。要科学辩证看待这项工作的紧要性和长期性，既要积极谋划推进，又要保持历史耐心，不能急于求成。按照“项目带动拆迁一批、规划居住区建设吸引一批、原地改善翻建一批”的总体思路，循序推进农房改造。进一步强化顶层设计、系统思维，把农房改造与宅基地改革、农旅融合发展、生态文明建设、美丽乡村建设以及壮大集体经济等整体谋划、系统推进，合力推动实现镇村布局优化、全域环境提升、节约集约用地以及强村富民目标，使各项工作相互促进、相得益彰。

（二）坚持实事求是，合理回应群众在现实中的新诉求。推进改革及各项工作的初心应是让群众有更多“获得感”。基于这个出发点，建议对现有的禁建、限建政策进行适当调整，合理放开农村建房限制，引导农民自我更新住房，特别要妥善解决存在安全隐患的村民住房改善需求。一是放开所有危房改造。这既是贯彻习近平总书记关于安全生产的重要指示批示精神的基本要求，也是政府的守土之责。二是有条件的放开一般村建房。建议在不新增宅基地，不扩大村庄建设范围的前提下，允许新建和翻建。建房政策按现有户内资格权人口审批，如有超出面积的部分，可视土地及建筑面积新形成或历史形成等情况，参照外地经验和本地改革经验，分类实施有偿使用政策。三是动态管理搬迁撤并村。建议对《规划》重新进行优化调整，科学确定搬迁撤并村数量，缩小限禁范围。对确定的搬迁撤并村，要依据工作实际滚动优化实施方案，原则上短期内不实施搬迁的村庄，列入一般村从严管理；短期内计划搬迁的村庄，除危房维修外，严限新建、翻建。同时，按照轻重缓急有序推进搬迁整理。

（三）坚持重点引导，持续增强规划发展村的新魅力。要毫不动摇地坚持正确的工作导向，多管齐下抓好规划发展村的规划、建设和管理，突出“农旅融合”方向发展乡村产业，提升村庄魅力，展示升值空间。一是加强土地和空间指标保障。要落实好中央关于农村住宅建设用地指标以不低于新增建设用地计划指标的5%进行专项保障的相关要求，为规划发展村建设提前预留空间指标和用地指标。二是提升村庄建设水平。要结合特色田园乡村创建、宅基地制度改革试点等，适度倾斜政策，精心规划设计，统筹资源配置，提升重点区域和村庄的基础设施建设及公共服务配套水平。同时，鼓励新建农房向基础设施完善、公共服务配套齐全、景观环境优美的特色田园乡村、撤并集镇、规划发展村聚集，以农房改善带动村庄建设水平提高，以村庄建设现代化引领农房品质提升，打造未来乡村示范样板。三是规范集中居住点建房模式。要立足现有的实践经验，兼顾不同群体的差异化需求，因地制宜推行统规统建、统规自建等建房模式。在建设过程中，要建立村民理事会、监事会等村民自治组织，在集中居住区的规划选址、户型选择、工程招标、质量监理、成本核算、竣工验收等环节，充分尊重民意、体现民主，真正做到集思广益、群策群力。

（四）坚持创新创优，奋力开拓农房改造工作的新局面。要立足工作实际，持续开拓创新，积极探索切合上级精神、符合溧阳实情、满足群众需要的农村住房改造新路径。一是创优审批模式。农村住房改造是一项政策性强、业务要求高的专业性工作，当前规定有关建房事务需人大常委会主任会议讨论确定的审批环节设定，在实践中难以有效操作，建议从更有利于推动工作的角度，对这一环节设定的合理性和必要性进行进一步研究，力求达到更好的效果。依法强化落实相关部门、属地政府职责，鼓励各镇（街道）探索将建房审批管理与乡风文明、网格治理相结合，实行积分制管理模式。二是创强服务支撑。适应新时代乡村振兴要求，组建乡村建设人才库，吸引一批对乡村发展有研究、有感情、有抱负的设计师、建筑师、运营师等专业人才服务乡村建设。与金融机构联合出台建房贷，以较低利息鼓励村民建房，同时，用好农房贷政策，促进农民入股创业。三是创新监管机制。从业务培训、设备保障、数字平台等方面全面提升各镇（街道）农房建设监管能力，加强农房设计、公示、放线、验线、监管、验收的全过程管理，巩固违建查处管理机制，使日常监管能力与现实需求相匹配。四是创靓农房特色。新时代农房建设不能再满足于“火柴盒”的“有”，而要彰显“优”。要把控建房标准，在突出安全性、经济性、实用性以及特色化等要素的同时，还要根据农户生产生活需求，研究主副功能配比，使新建农房契合乡村肌理风貌、满足现代建筑功能、符合大众审美品位、有利于产业导入，真正实现美丽宜居和保值增值。五是创活房改效应。要结合农村“三块地”和“三变”改革，以农村住房改造为推手，稳妥疏引民意，激活需求，顺势推动盘活农村资源和资产，吸引更多资本和人口留驻乡村、发展乡村，推动乡村产业发展、面貌更新、治理提升，以实实在在的工作成绩和群众口碑，彰显乡村振兴的实际成果。