人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，《“健康中国2030”规划纲要》中将全面深化医药卫生体制改革摆在了重要位置。自全面推行医改以来，我市医疗卫生事业的投入力度、发展速度和群众满意度均有了显著提高，但同时乡镇卫生院运营困难、基层医卫人才短缺等问题仍十分突出，亟待解决。为进一步推动我市乡镇卫生院管理及运行体制改革，提升基层卫生院医疗卫生服务能力，更好地满足人民群众日益增长的多样化健康需求，市人大常委会成立了课题调研组，深入相关职能部门以及部分乡镇卫生院开展调研、座谈，并赴吴江、长兴等先进地区学习考察，在此基础上，形成如下调研报告。

一、现状和成效

（一）基本情况

我市共有17家乡镇卫生院，包括戴埠、南渡、社渚、竹箦4家中心卫生院以及13家一般乡镇卫生院（详见附表），年总诊疗量占全市诊疗量的50%左右，同时承担全市90%以上的基本公共卫生服务工作。目前全市乡镇卫生院共有床位1128张，编内工作人员1093名，编外工作人员306名，执业（助理）医师649名（其中全科医师562名）。2021年，乡镇卫生院门急诊诊疗110.88万人次、住院23492人次、手术4785例，业务收入3.26亿元。

（二）主要成效

近年来，市政府及相关职能部门积极顺应人民群众对更高质量的医疗卫生服务需求的新期待，大力推进乡镇卫生院医疗保障、医疗服务、公共卫生、管理体制等领域改革，补短板、强基础，全市基层卫生服务体系建设取得了明显成效。

1. 医疗条件持续改善。近三年累计争取5.09亿国家债券资金对乡镇卫生院进行改扩建、新建，所有乡镇卫生院均已配备彩超、DR、自动生化分析仪等医疗设备，中心卫生院配备有核磁共振、CT等高端仪器设备，乡镇卫生院基础设施水平得到极大的改善。高标准推进村级卫生室建设，近年来累计新建村卫生室53家，完善村卫生室设备配备177家，年内将实现所有行政村高标准村卫生室全覆盖。

2. 公卫服务持续健全。全面落实基本公共卫生服务项目，公卫服务经费得到有效保障。主动制定《溧阳市老年人健康体检服务实施方案》，优化整合老年人健康体检服务。全面落实国家免疫规划政策，免疫规划疫苗基础免疫接种率均达98%以上。截止目前，家庭医生健康管理服务团队已覆盖全市所有行政村和城市社区，居民健康档案建档率达92.57%，65岁及以上老年人健康管理率达60.43%。

3. 综合实力持续提升。目前全市建成省级示范乡镇卫生院10家，2家中心卫生院创成第一批二级综合医院，3家卫生院被确定为“二级医院”建设单位，戴埠镇中心卫生院创成国内首批、常州唯一“全国百佳乡镇卫生院”。特色科室“遍地开花”，现建成省级乡镇卫生院特色科室2个，常州市级乡镇卫生院特色科室16个。坚持“保基本，创特色”发展定位，多家乡镇卫生院与南京一流三甲医疗机构建立战略合作关系，实现品牌效益“双赢”。

4. 医改难题持续破解。创新实施乡镇卫生院绩效考核激励办法，通过设立绩效考核增核奖和专项绩效增核奖，推动绩效分配向基层一线和边远地区倾斜。制定出台奖励办法，对高层次卫生人才的引进、培养及乡镇卫生院专科共建工作给予大力支持。积极实施农村订单定向医学毕业生培养计划，累计培养医学生291名，有力缓解了基层卫生人才缺失的困境。我市基层卫生人才队伍建设工作分别获2019及2021年度省政府通报激励奖励。

二、困难和问题

（一）定位不明，运营艰难。一方面受新冠疫情等因素影响，近年来乡镇卫生院业务量下跌明显，而人员支出及运行成本等刚性支出却大幅提升，导致很多医院财务处于亏损状态，只能以拖欠基药耗材款的方式保障职工待遇正常发放。另一方面群众对乡镇卫生院的依赖性和信任度偏低，老百姓去市级医院乃至周边城市三甲医院的就诊频繁，乡镇卫生院亟需在服务范围、功能定位、特色科室等多方面进一步明确区域性、差异化发展方向。

（二）考核无力，动力不足。乡镇卫生院内部绩效考核方案推进不利，目前大多数乡镇卫生院面临亏损经营，没有业绩，更没有效益。而少数有结余的乡镇卫生院普遍存在奖励性绩效、增核绩效、专项绩效等考核平均发放现象，绩效考核流于浅表，无法拉开差距，考核杠杆效应未能充分体现，导致临床一线医护人员特别是业务骨干工作积极性不高。

（三）人才断档，后继乏人。目前乡镇卫生院包括村卫生室普遍面临执业医师严重缺乏，人才结构老化等问题，特别是在岗乡村医生部分年龄偏大，存在业务素质不高、知识更新缓慢等问题。由于待遇低，职业前景差，人才招引难度较大，来了也留不住，长此以往，后继乏人将成为乡镇卫生院发展面临的最大短板。

（四）公卫不细，宣教不足。乡镇卫生院的定位是医防融合，但目前基本公卫工作中涉及到健康管理方面的工作尚不够细致和深入，特别是在居民健康档案建立、家庭医生签约、慢性病管理等方面，服务水平有待进一步提升。同时，社会的公共卫生意识依旧薄弱，公卫服务方面的宣传还不到位，广大群众对疾病预防与卫生保健的重视程度和自我防范意识仍不足。

三、思路与对策

为进一步落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和建设“健康中国”的要求，推动我市乡镇卫生院管理及运行体制改革有效落实，特建议：

（一）谋布局，勾画医卫发展新思路。转变服务理念，明确基层医疗机构基本医疗、基本公卫、健康管理三大功能定位，围绕健康管理，促进基本医疗和基本公卫协调发展。一是做强区域性医疗卫生中心。进一步统筹规划基层卫生院布局，以4—6个农村区域医疗中心为主，发展建设成为二级医院，不断优化完善科室设置，综合发展口腔、康复、眼科、中医儿妇科、中医养生保健科等基层群众需求量较大的科室，持续提升医疗服务水平。同时，在重点发展医疗的基础上，利用整合过来的医疗资源，统筹做好区域公卫工作。二是做好一般性乡镇卫生院。除中心卫生院外，统筹引导其余一般性乡镇卫生院错位发展特色专科，建议发展病患需求量大，但市级医院实力薄弱的专科，如风湿免疫、血液、眼科等。在专科建设的基础上，重点要做好医防融合、健康管理，大力配置全科医师，以慢性病管理为抓手，立足家庭医生签约及基本公共卫生服务，提升居民和家庭医生之间的粘合度，尽可能的将常见病、慢性病患者留在基层。

（二）求实效，探索考核保障新方向。一是强化财政保障力度。要充分考虑基层政策性亏损、疫情防控等客观因素，适当调整现有财政投入体制机制，建议将原三年一调整的整体财政投入原则改为每年一调整，并适时调整基药款催缴及相关补助下发条件和时间节点，更好地保障乡镇卫生院的正常运转。特别是对于因政策调整导致的增支部分建议参考其他差额事业单位补助比例，及时给予补助。二是优化绩效考核方案。一方面，要进一步调整市级绩效考核方案的指向性，对区域医疗中心与一般性乡镇卫生院实施分类考核，突出差异化与激励性。另一方面要主动引导乡镇卫生院内部破除绩效考核“大锅饭”思维，在保障职工基本收入的前提下，进行内部绩效改革，根据实际制定个性化考核指标，不单以业务量作为主要依据，增加如科室创新成果等此类指标，真正让干得多、干得好的医生得实惠，充分激发医务人员工作动力、奋斗激情。

（三）建队伍，激发人才发展新活力。一要持续拓宽人才招引渠道。要对2020年出台的高层次卫生人才引进、培养奖励文件的后期申报落实情况进行分析研究，并进行调整更新，同时加大对相关工作的组织实施力度，真正推动政策发挥实效。探索打通“赤脚医生”到“乡村医生”的转变渠道，积极鼓励农村有丰富从医经验的民间医生，经过卫生部门正式培训考核，到村卫生室坐诊执业，成为农村居民健康“守护人”，有效缓解村基层卫生人才断档问题。建议实施基层卫生专家聘任制度，主动出台优惠政策，选聘部分公立医院具有高级职称的退休执业医生担任首席专家在基层卫生院开展全职工作。二要更加注重人才交流培养。要加大市镇两级医院医生间的双向交流，出台补贴补助及奖励激励措施，引导市级医院医师轮流到基层服务，同步选派基层卫生院医师到市级医院学习锻炼，相关工作经历纳入个人评先评优考核指标中，真正实现县域医疗卫生人才的良性互动。要积极推进“临床实用型人才库”“医学英才”等人才培养计划，以全科医生培养为重点，通过走出去与请进来、集中与分散、线上与线下相结合的方式，组织开展各类培训和轮训，推动年轻医生快速成长。

（四）强体系，实现公卫服务新发展。一是进一步提升公卫服务水平。优化公卫考核模式，在全面考核的基础上，侧重对重点、难点工作的考核，特别是要强化对老年人、慢病患者、重度精神障碍患者及孕产妇开展健康管理的考核力度，建议将其从总方案中分解出来单项考核，并根据服务数量和质量来核定补助资金。持续加大对老年人免费体检进村（社区）、群众定期健康查体、慢性病中心建设等重点公卫服务工作的力度，力争2023年实现老年人体检进村（社区）全覆盖，不断提升基层公卫服务质量水平，让群众真正在公卫服务中提升获得感和幸福感。二是进一步加大公卫宣传力度。要充分运用多种形式开展公卫知识宣传教育，大力开展各类卫生健康科普活动，特别是要加强对甲型流感、结核病等传染病的防治以及职业卫生、卫生应急、妇幼保健等卫生知识的宣传，通过正确的舆论导向，让广大群众增强自我保健意识，树立良好的卫生习惯，在全社会营造关心和支持公共卫生建设的良好氛围。